II GW 12/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta P. w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 14 kwietnia 2020 r. r. Wójt Gminy M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta P., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A.S. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik). Pismem z 2 marca 2020 r. Wojewódzki Szpital [...] w P. (dalej: Szpital) zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej: GOPS w M.) o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych dla A.S. z tytułu udzielenia świadczeniobiorcy pomocy w trybie nagłym w Izbie Przyjęć Szpitala w dniu 28 lutego 2020 r. We wniosku podano prawdopodobny ostatni adres świadczeniobiorcy: O. [...], [...] M.. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, działający w imieniu Wójta Gminy M. Kierownik GOPS w M. podjął kroki w celu ustalenia miejsca zamieszkania oraz sytuacji materialno-bytowej świadczeniobiorcy. W toku postępowania ustalono, że wprawdzie A.S. zameldowana jest pod adresem O. [...] gm. M., lecz od grudnia 2019 r. nie przebywa na terenie Gminy M.. Z relacji matki świadczeniobiorcy wynikało, że A.S. wyprowadziła się wraz z dziećmi, nie wskazując innego adresu zamieszkania. Matka A.S. nie zna aktualnego adresu pod którym przebywa jej córka, która wraz z dziećmi wyjechała aby ułożyć sobie życie z nowym partnerem. Klientka nie wskazała dokładnego adresu zamieszkania, z relacji jej matki wynika, iż wyprowadziła się wraz z dziećmi do partnera do P.. Tam też doszło do zdarzenia oraz znajduje się placówka medyczna, która udzieliła jej pomocy medycznej. Podjęto działania w celu ustalenia adresu zamieszkania A.S. w P.w celu przekazania dokumentów uprawniających do pobierania świadczenia wychowawczego, świadczenia rodzicielskiego i zasiłku rodzinnego. Zawiadomieniem z 12 marca 2020 r., działając na podstawie art. 19 i art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach) Wójt Gminy M. przesłał wniosek Szpitala Prezydentowi Miasta P. zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową, uznając tym samym Prezydenta Miasta P. za organ właściwy w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo A.S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 21 § 1 i 2 k.p.a. oraz na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zaprezentowano pogląd, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Organ wskazał również na treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej cyt. jako: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W odpowiedzi na pismo z 12 marca 2020 r. Prezydent Miasta P. odesłał przekazany mu wniosek Szpitala do GOPS w M. celem kontynuowania postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji zgodnie z właściwością miejscową. Działający w imieniu Prezydenta Miasta Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w P. wskazał, że w toku podjętych czynności ustalono, że A.S. posiada meldunek na terenie Gminy M. tj. O. [...] gmina M. Stwierdził również, że to GOPS w M. wypłaca A.S. zasiłki rodzinne oraz świadczenia wychowawcze. W tych okolicznościach Wójt Gminy M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do potwierdzenia prawa A.S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezydent Miasta P., pomimo doręczenia mu odpisu wniosku Wójta Gminy M. z 14 kwietnia 2020 r. oraz wezwania do przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedzi na załączony wniosek, nie ustosunkował się do tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta P. jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa A.S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy M. przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Prezydentowi Miasta P., który był tym przekazaniem związany, a w razie kwestionowania jego zasadności – mógł zainicjować spór o właściwość. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "Jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 p.p.s.a. (postanowienie z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05, ONSAiWSA 2006/4/98). Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. uznając, że nie jest właściwy w tej sprawie, odesłał podanie Wójtowi Gminy M., który następnie wystąpił o NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Uchybienie to jednak nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie. Podobne stanowisko co do dopuszczalności rozpoznania w takiej sytuacji wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zajął w postanowieniu z 8 października 2019r., sygn. akt I OW 39/19, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w cyt. powyżej postanowieniu z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/2005, ONSAiWSA 2006/4/98. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Należy podzielić stanowisko wyrażane już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GW 12/17). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozpoznawanej sprawie, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wobec niemożliwości ustalenia właściwości miejscowej według aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, zastosowanie znajduje zasada ustalenia tej właściwości według jego ostatniego miejsca zamieszkania. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17). W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy A.S. do świadczeń opieki zdrowotnej jest Wójt Gminy M. – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie jej ostatnie miejsce zamieszkania (jak też i zameldowania). Za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawia również fakt, że jak wynika z pisma Kierownika MOPS w P., to GOPS w M. wypłaca A.S. zasiłki rodzinne oraz świadczenia wychowawcze. Należy podkreślić, że A.S. była zameldowana i zamieszkiwała pod adresem: O. [...], Gmina M. i jest to ostatni ustalony jej adres zamieszkania. Jak wynika z pisma GOPS w M. z 12 marca 2020 r. A.S. wyprowadziła się wraz z dziećmi, nie wskazując innego adresu zamieszkania. Matka A.S. nie zna aktualnego adresu, pod którym przebywa jej córka, która wraz z dziećmi wyjechała aby ułożyć sobie życie z nowym partnerem. W tych okolicznościach, wbrew opinii GOPS w M., w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania A.S., zgodnie z przesłankami z art. 25 k.c., bowiem z podnoszonej przez Wójta Gminy M. okoliczności faktycznej wyprowadzenia się świadczeniobiorcy nie sposób wyciągnąć wniosku, że to Miasto P. stało się następnie centrum spraw życiowych A.S.. Skoro zatem ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy jest O. w Gminie M., organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A.S. jest Wójt Gminy M.. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.