II OSK 2884/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Tarnowo Podgórne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 133/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 133/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr ... (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Z akt sprawy wynika, że S. W. pismem z dnia 29 listopada 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. S. W. złożył "zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy w miejscowości Sady". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r. nr ... uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ decyzją nr .... S. W. pismem z dnia 29 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji odmownej nr .... Skarżący zażądał uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał bieg postępowania w sprawie i wskazał, że w roku 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. uwzględnił skargę stwierdzając, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr ... oraz że nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że skarżący wyczerpał tryb warunkujący skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w niniejszej sprawie, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd odniósł się do twierdzenia Organu, zgodnie z którym okoliczność, iż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego, które zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed wniesieniem skargi (i to na kilka lat), miałaby przemawiać za oddaleniem skargi. Swe stanowisko Organ poparł cytatami z orzecznictwa (przede wszystkim z wyroku NSA z 21.06.2017 r., II OSK 853/17, dostępnego w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") oraz piśmiennictwa (z: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017). W związku z tym wyjaśniono, że powyższa kwestia nie jest jednolicie rozstrzygana w judykaturze, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże Sąd podzielił ten nurt w orzecznictwie, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji decyzji kończącej sprawę nie czyni bezprzedmiotową, ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18, CBOSA, i tam przywołane wcześniejsze orzecznictwo NSA), gdyż uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Wszystko to oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. – i to jeszcze w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym artykule ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), z mocą obowiązującą od 15 sierpnia 2015 r. – przedstawione zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 (CBOSA), a następnie podtrzymane w licznych późniejszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki NSA: z 17.12.2014 r., I OSK 609/14; z 04.11.2015 r., II OSK 591/15; z 19.07.2016 r., I OSK 3287/15; z 12.01.2017 r., I OSK 500/16; z 05.01.2018 r., II OSK 2276/17; z 24.05.2018 r., II OSK 349/18; z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18; z 03.04.2019 r., II OSK 514/19 – dostępne w CBOSA). W przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 891/13 Naczelny Sąd Administracyjny – wywodząc, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny w zakresie § 1 zd. 2 i § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 15.08.2015 r.) – zwrócił w szczególności uwagę na to, że ww. skarga stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, NSA doszedł do przekonania, iż konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi – w ocenie NSA – przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w razie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Sąd Wojewódzki zauważył, że potwierdzeniem trafności przedstawionej wykładni art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. jest także – oprócz wyżej wskazanych orzeczeń – kierunek zmian, jakie przyjął w odniesieniu do art. 149 p.p.s.a. ustawodawca w ww. ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 19.07.2016 r., I OSK 3287/15; z 12.01.2017 r., I OSK 500/16 – CBOSA). Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby ustawodawca uzależniał stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3) – a w dalszej kolejności: czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2) – od jednoczesnej możliwości zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 lub 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak – to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie wcześniejsze załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18; CBOSA). Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzucanej przewlekłości w załatwieniu sprawy, trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd podzielił zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15.08.2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" – którego dotyczy rozpoznawana skarga – należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2). W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie, Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma zasadniczo miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy terminowo, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się należytą koncentracją, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy istotnego znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższymi przesłankami, Sąd uznał, że Organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uznał jednocześnie, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał również na względzie, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie; 2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania środkiem zaskarżenia było do 1 czerwca 2017 r. zażalenie wnoszone do organu w trybie art. 37 k.p.a., a po tej dacie w wyniku nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) ponaglenie uregulowane w znowelizowanym art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zakwalifikowało pismo S. W. z 22 listopada 2018 r., - nazwane zażaleniem – jako ponaglenie. Sąd pierwszej instancji uznał, że nastąpiło wyczerpanie przez skarżącego trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. w skardze z 29 marca 2019 r., zostało wszczęte wnioskiem z 29 listopada 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P.. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. decyzją z dnia 4 października 2013 r. nr ... odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. Pismo zakwalifikowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., skarżący wniósł natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. dopiero 22 listopada 2018 r., zatem pięć lat po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że dla oceny skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, tj. czy zostało ono złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Przywołane postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie mocy wiążącej reguły interpretacyjnej tak jak uchwały wydane na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego przedstawionej w nim analizy problemu wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania nie sposób było pominąć, szczególnie zważywszy na fakt, że ww. orzeczenie wydano na gruncie niemal identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w jednej z wielu skarg S. W. dotyczących zarzucanej Wójtowi Gminy T. przewlekłości w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18. W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego S. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 k.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi. Nie budzi też wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją, spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania – w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia – zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Zażalenie składane w trybie art. 37 k.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą dnia z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935) zażalenie, aby mogło spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący złożył środek zaskarżenia zawarty w piśmie z 22 listopada 2018 r. po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją z 4 października 2013 r. W konsekwencji skarga wywiedziona w zastępstwie tak spóźnionego środka zaskarżenia nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 p.p.s.a. skutkować powinien odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W takim stanie spawy bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zagadnienia poruszonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mianowicie dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy to postępowanie zostało już zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że postępowanie to było skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności skargi w tej sprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.