II SA/Wr 302/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Adrianna Gaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu dobudowanego pierwotnie do budynku dawnej stodoły od strony południowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] III 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania D. Ż., utrzymał w mocy decyzję z [...] X 2019 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB") nakazującą D. Ż. - właścicielowi nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w S. przy ul. [...], gmina S. - rozbiórkę obiektu oznaczonego nr [...] o wymiarach 8,05m x 5,3m, dobudowanego pierwotnie do budynku dawnej stodoły od strony południowo-zachodniej. Jak wynika z akt administracyjnych oraz decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, czynności wyjaśniające w sprawie samowolnej realizacji obiektów budowlanych w obrębie działki nr [...], wykorzystywanej na cele wykonywania materiałów budowlanych z kamienia, prowadzone są od 1999 r. W toku prowadzonego postępowania przeprowadzane były wielokrotnie kontrole i oględziny terenu, przesłuchiwano świadków i strony, sporządzono inwentaryzacje techniczne poszczególnych budynków, pozyskano materiał z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wypisy i wyrysy kolejnych planów miejscowych obowiązujących od 1983 r. Jednym z problemowych budynków w obrębie działki nr [...] jest budynek dawnej poniemieckiej stodoły, położony w narożnej części działki (oznaczony nr. [...] na załączniku mapowym do protokołu oględzin z [...] VIII 2018 r.). Rozpatrując sprawę zarówno PINB jak i DWINB stwierdzili, że budynek dawnej stodoły poddany został rozbudowie (poprzez dobudowę) po dniu 1 I 1995 r., a następnie około 2010 r. dokonano dalszej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku. W rezultacie tych robot obiekt pierwotnie dobudowany do stodoły zrównano wysokością ze stodołą, zmieniono pokrycie dachowe, więźbę dachową, podwyższono i wydłużono ściany, a część rozebrano i odbudowano. Następnie połączono ten obiekt ze stodołą poprzez przejście między tymi budynkami, tym samym tworząc z przedmiotowego obiektu nr [...] rozbudowę dawnej stodoły. Zdaniem organów obu instancji do oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "PB 94". Organy wyjaśniły, że taka inwestycja jak budowa budynku o funkcji produkcyjnej i magazynowej, związanego z produkcją o pow. ok. 42,66 m2, nigdy nie była zwolniona z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 29 PB 94. Równocześnie określono, iż ten budynek funkcjonował jako hala produkcyjna, następnie pełnił funkcję magazynową związaną z produkcją kamienia. Organy podkreśliły, że możliwość legalizacji wykonanych samowolnie robót wyklucza niezgodności sposobu użytkowania obiektu z wymaganiami zagospodarowania przestrzennego. Organy powołały się na treść miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z [...] XI 1994 r. – dalej jako "MPZP 94" oraz obowiązującej aktualnie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] X 2004 r. w sprawie planu miejscowego obszarów wiejskich części południowo zachodniej gminy S. (Dz.Urz. Woj.D. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]) – dalej jako "MPZP 04". Organy zaznaczyły, że według MPZP 94 teren działki objęty samowolnymi robotami przeznaczony był na cele usług rzemieślniczych i drobnych zakładów produkcyjnych (symbol UR). Biorąc jednak pod uwagę wielkość całego zakładu produkcji kamienia, znajdującego się na przedmiotowej działce w S., nie można zaliczyć tego obiektu do pełniącego funkcję, w którym wykonuje się usługi rzemieślnicze, czy też do drobnego zakładu produkcyjnego. Z kolei według MPZP 04, teren przeznaczony jest na cele usług publicznych oraz zabudowy usługowej (symbol 8UP/U1), co jednoznacznie wyklucza możliwość realizacji na terenie działalności produkcyjnej w zakresie produkcji płytek, materiałów budowlanych oraz kamienia polegającej na jego formowaniu i cięciu. W konsekwencji organy wykluczyły możliwość legalizacji robót dotyczących budynku dawnej stodoły, stwierdzając istnienie podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 PB 94. Skargę na decyzje złożył D. Ż. (dalej jako "skarżący"), podnosząc naruszenie przepisów prawa procesowego jak i materialnego. W skardze zaznaczono, że błędna jest ocena organów co do niezgodności obiektu z wymaganiami zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że budynek dawnej stodoły wykorzystywany jest jako zaplecze działalności usługowej i nie prowadzi się w nim żadnej produkcji. Skarżący podkreślił przy tym, że generalnie działalności usługowej w zakresie obróbki kamienia (docinanie na wymiar gotowych elementów, szlifowanie, młotkowanie) nie należy utożsamiać z produkcją. Prowadzona działalność nie wykracza oddziaływaniem poza teren działki skarżącego. W skardze zaznaczono również, że organy nie dokonały dokładnych ustaleń, kiedy wybudowano budynek oraz w jakim znajdował się on stanie, co czyni nakaz rozbiórki przedwczesnym. Nadto skarżącemu zostało wydane przez Burmistrza S. zaświadczenie z [...] II 2017 r. ([...]) o zgodności inwestycji z MPZP 04. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji DWINB, wstrzymanie wykonania decyzji, zasądzenie kosztów, a także o dopuszczenie dowodu z załączonego do skargi wypisu z MPZP 04. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę załączono także postanowienie DWINB z [...] VI 2020 r. (nr [...]) wstrzymujące wykonanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty skargi można uznać za zasadne. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności wziął pod uwagę zakres dokonanych przez organy nadzoru ustaleń odnoszących się do przedmiotu postępowania nadzorczego, jakim były roboty budowlane dotyczące budynku dawnej (poniemieckiej) stodoły, położonej w narożnej części działki nr [...]. Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia zarówno zakresu przeprowadzonych robót budowlanych jak i czasu ich wykonania. Trafnie organy ustaliły, że roboty budowlane polegające na rozbudowie (w formie dobudówki) budynku stodoły a następnie polegające na przebudowie i nadbudowie stodoły miały miejsce po dniu 1 I 1995 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że wiarygodnymi dowodami w tym zakresie są przede wszystkim szkice polowe z 1993 r. i z 1997 r., na których ujawniony jest budynek stodoły o pierwotnej długości ok. 15,80 – 15,90 m (akta PINB: tom VII, k. 369, 370). Budynek w formie rozbudowanej ujawniony jest zaś dopiero na szkicu polowym z 2008 r., gdzie wyraźnie wyodrębniono istniejącą stodołę wraz z częścią dobudowaną o wymiarach 5,3 m dł. x 3,05 m szer. (akta PINB: tom VII, k. 367). Dobudowa musiała być zatem zrealizowana po sporządzeniu szkicu polowego z 1997 r. a przed sporządzeniem szkicu z 2008 r. Kształt tej dobudowy ujawniony jest zaś na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] IV 2008 r. (akta PINB: tom I k. 71 i 69 – dolne zdjęcia). Z kolei zdjęcia sporządzone w takcie oględzin i kontroli przeprowadzanych przez PINB w okresie od 2010 r. do 2014 r. obrazują charakter i zakres kolejnych robót budowlanych w obrębie budynku stodoły polegających na nadbudowie i przebudowie budynku stodoły (akta PINB: tom I k. 155; tom V k. 191-193), prowadzących w rezultacie do stanu potwierdzonego w trakcie kontroli z 11 X 2016r. i opisanego w projekcie budowlanym z 2017 r. (akta PINB: tom VI k. 71-79; tom VII k. 215-241). W konsekwencji organy wiarygodnie ustaliły okres wykonania robót, co zarazem przesądzało o konieczności zastosowania do oceny ich legalności przepisów PB 94. Także zakres przedmiotowy robót został potwierdzony wiarygodnym materiałem dowodowym, w szczególności projektem budowlanym z 2017 r., który obrazuje zakres i charakter przeprowadzonych ostatecznie robót, które należało ocenić w prowadzonym postępowaniu. Niezasadne są więc zarzuty skargi podnoszące braki dowodowe odnośnie do czasu czy zakresu wykonanych robot budowlanych. Zgodzić się też należy z organami nadzoru budowlanego, że w świetle przepisów PB 94 roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie tego rodzaju budynku (pow. ok. 125,4 m2) nigdy nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdy tymczasem skarżący takiego pozwolenia nie uzyskał. Zastrzeżenia budzi natomiast stanowisko organów nadzoru stwierdzające, że objęty samowolnymi robotami budowlanymi budynek stodoły pełni funkcję produkcyjną. Ustalenia takie w okolicznościach sprawy miały charakter przesądzający. Wszak wyłączną podstawą wydania nakazu rozbiórki była właśnie stwierdzona przez organy niezgodność funkcji produkcyjnej obiektu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skarżący jednak zasadnie zarzucił wadliwość postępowania organów w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że zarówno w decyzji PINB jak i w decyzji odwoławczej DWINB stwierdzono, że obiekt dawnej stodoły pełni w istocie funkcję magazynową. Znajduje to zresztą potwierdzenie w protokole z ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu [...] VIII 2018 r., gdzie ustalono, że obiekt nie jest użytkowany jako produkcyjny; stoi tam samochód, motocykl, szafki, a w narożniku piecyk. Według zaś oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu, obiekt jest sporadycznie wykorzystywany jako magazyn (akta PINB, tom VI k. 366v). Warto zaznaczyć, że z protokołu nie wynika, by w budynku tym znajdowały się jakiekolwiek maszyny czy urządzenia służące do produkcji materiałów z kamienia. Do przypisania budynkowi dawnej stodoły funkcji produkcyjnej nie dawały podstaw także ustalenia dokonane w trakcie wcześniejszej kontroli z [...] X 2016 r. (akta PINB: tom VI k. 71-79). Organy natomiast określają w motywach swoich decyzji funkcję obiektu jako "halę magazynową na potrzeby działalności produkcyjnej – zakładu kamieniarskiego". Wynika z tego, że w ocenie DWINB jak i PINB, hala magazynowa jest w istocie halą produkcyjną, gdyż służy potrzebom działalności produkcyjnej. Stanowisko to jest o tyle niekonsekwentne, że w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym z kolei "obiektu biurowego" organy nie zdecydowały się na wydanie nakazu rozbiórki wdrażając czynności legalizacyjne, mimo że "obiekt biurowy" również służy działalności produkcyjnej. Należy podkreślić, że przedmiotem prawa budowlanego objęta jest problematyka projektowania, wykonywania i użytkowania obiektów budowlanych. W ramach stosowania przepisów prawa budowlanego każdy obiekt budowlany powinien zostać poddany ocenie odpowiednio do swoich parametrów technicznych i funkcji, jaką ma realizować. Jeśli więc z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w budynku dawnej stodoły odbywa się produkcja wyrobów z kamienia, to nie ma podstaw do uznania, że budynek pełni funkcję produkcyjną. Dokonując odmiennej oceny naruszono wyrażony w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa obowiązek przeprowadzenia ustaleń uwzgledniających całokształt materiału dowodowego, a więc ustaleń opartych na wiarygodnych dowodach utrwalonych w aktach sprawy. Zaskarżoną decyzję uznać należy za wadliwą również z uwagi na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. PINB mocą swojej decyzji nakazał bowiem "rozbiórkę obiektu oznaczonego nr [...] o wymiarach 8,05m x 5,3m dobudowanego pierwotnie do budynku dawnej stodoły od strony południowo-zachodniej", zaś DWINB to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że obiekt oznaczony nr. [...] o wym. 8,05m x 5,3m nie istniał już w chwili orzekania przez organy. Obiektem oznaczonym nr [...] o wym. 8,05m x 5,3m była dobudówka do budynku dawnej stodoły, wykonana pomiędzy 1997 r. a 2008 r. (akta PINB: tom I k. 6 i 85). Na skutek jednak dalszych robót budowlanych (przebudowa i nadbudowa) wykonanych po 2010 r. straciła ona swoją odrębność konstrukcyjną względem stodoły, co jednoznacznie obrazuje projekt budowlany z 2017 r. (akta PINB: tom I k. 216-220). Wynika z niego jasno, że pierwotna dobudówka jest obecnie integralną częścią budynku dawnej stodoły (m.in. brak ściany oddzielającej), co czyni wysoce wątpliwym wykonalność decyzji wydanych przez organy. Poniechanie jakichkolwiek ustaleń i ocen w kwestii dopuszczalności nakazania rozbiórki w orzeczony przez sposób narusza co najmniej określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpujących ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Trzeba podkreślić, że nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 PB 94 może być orzeczony do części budynku tylko wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części (zob. np. wyrok NSA z 24 VIII 2010 r., II OSK 1248/09 – publ. CBOSA). W przypadku braku takiej możliwości konieczne może okazać się zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 PB 94 (zob. np. wyrok NSA z 24 VII 2018 r., II OSK 2027/16 – publ. CBOSA). Wobec powyższego zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co obligowało do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie DWINB przeprowadzi przede wszystkim ponowną ocenę zgodności funkcji budynku dawnej stodoły z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego i okoliczność, że chodzi tu o funkcję rzeczywistą i aktualną konkretnego budynku. W przypadku stwierdzenia konieczności zaktualizowania materiału dowodowego w tym zakresie, DWINB wykorzysta kompetencję z art. 136 kpa. Zakres i kierunek dalszych czynności dowodowych zależeć już będzie od wyników ustaleń w powyższej kwestii. W przypadku stwierdzenia przez DWINB, że zakres dalszych czynności wyjaśniających wykracza poza granice określone w art. 136 kpa, sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia przez PINB na zasadzie art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do wcześniej nierozważonych argumentów skargi, to należy podkreślić, że wiążącej oceny zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym dokonują na etapie administracyjnym wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Treść zaświadczeń Burmistrza S. w przedmiocie zgodności z planem miejscowym nie ma dla organów nadzoru budowlanego wiążącego znaczenia, tak więc ich pominięcie przy ocenie dowodowej nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na którą składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).