IV SA/Po 415/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta K. z [...] marca 2021 r. o warunkach zabudowy (nr sprawy: [...]). Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W piśmie z 15 października 2016 r. K. O. (dalej jako "Inwestor") wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie realizowanego budynku restauracyjno-hotelowego na klub fitness na działce nr ewid.[...] i [...] położonej w K.. Działki w rejestrze gruntów oznaczone są symbolem [...]. Inwestor jest ich współwłaścicielem. Pismem z 25 listopada 2016 r. Burmistrz Miasta K. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z 10 lutego 2017 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, występując jednocześnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie "PINB") z wnioskiem o sprawdzenie zgodności realizowanego zamierzenia z decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2004 r. (nr [...]) oraz decyzją Starosty K. z [...] marca 2007 r. (nr [...]). W toku postępowania do Urzędu Miejskiego w K. (dalej w skrócie "UM") wpłynęło pismo K. i J. W. oraz B. i L. C. z 12 marca 2017 r., w którym podkreślono, że klub fitness na ww. nieruchomości już jest prowadzony, i to od 2015 r. W dniu 28 czerwca 2017 r. do UM wpłynęło pismo PINB z 27 czerwca 2017 r., w którym wskazano, że dnia 9 maja 2017 r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] i [...], w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości i istotnych odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych i wydanych pozwoleń na budowę. Zdaniem PINB, stan faktyczny prowadzonej inwestycji jest zgodny z poszczególnymi rysunkami budowlanymi oraz planem projektów budowlanych. Postanowieniem z 7 lipca 2017 r. Burmistrz podjął zawieszone postępowanie. W piśmie z 24 sierpnia 2017 r. J. W. ponownie podkreślił, że w budynku objętym przedmiotowym postępowaniem funkcjonuje już klub fitness. Pismo to organ I instancji przekazał do PINB (pismem z 11 września 2017 r.). Następnie w dniu 11 września 2017 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...], w której orzekł o ustaleniu na rzecz Inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku (w trakcie budowy) na klub fitness na działkach o nr ewid.[...] i [...] położonych w K. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. W.. W toku postępowania odwoławczego Inwestor złożył pismo z 16 października 2017 r., w którym wskazał, że klub fitness działa do godziny 22.00 oraz że podjęto próby zniwelowania hałasu wynikającego z działalności klubu. Decyzją z 7 listopada 2017 r. (nr [...]) SKO uchyliło decyzję Burmistrza z [...] września 2017 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wytykając w uzasadnieniu, że – po pierwsze – wniosek jest nieprecyzyjny, po drugie – nie uzasadniono kwestii wyznaczenia miejsc parkingowych, a po trzecie – nie przeprowadzono wymaganej analizy. W piśmie z 7 marca 2018 r. Inwestor wyjaśnił, że inwestycja ma polegać na przekształceniu budynku na klub fitness, a także podkreślił, że zamierza zlikwidować funkcję gastronomiczną parteru i hotelową na kondygnacji 1. piętra, zmienić układ funkcjonalny pomieszczeń, nieznacznie skorygować parametry budynku w kondygnacji parteru. Wskazał, że bez zmian pozostaną: lokalizacja budynku i jego zaopatrzenie w media, parametry architektoniczne budynku (wysokość kalenicy, kąty spadków dachów), układ konstrukcyjny budynku. Jednocześnie podał, że projektowana kotłownia jest nową inwestycją w odniesieniu do wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z."), i że zlokalizowana będzie w obrysie przebudowywanego budynku. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także po sporządzeniu projektu decyzji i poddaniu go opiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej w skrócie "PPIS"), Burmistrz w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], w której ustalił na rzecz Inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku (w trakcie budowy) na klub fitness na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w K. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. W.. Decyzją z 23 listopada 2018 r. (nr [...]) SKO uchyliło decyzję Burmistrza z [...] września 2018 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że – po pierwsze – nie wszystkie działki z obszaru analizowanego zostały opisane; analiza nie zawierała także szczegółowego opisu zagospodarowania poszczególnych działek. Po drugie, w przedmiotowej sprawie nie sposób określić, jakie wymiary posiada aktualnie budynek, a jakie zmiany planowane są do wprowadzenia. Konieczne jest zatem ustalenie, czy i w jakim zakresie Inwestor planuje przeprowadzić zmiany gabarytów budynku objętego wnioskiem i czy planuje rzeczywiście przebudowę budynku. Po czwarte, w aktach sprawy winny zostać udokumentowane uprawnienia autora projektu decyzji. W piśmie z 24 stycznia 2020 r. Inwestor wskazał, że "inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów zewnętrznych obiektu i przebudowie wewnątrz istniejących pomieszczeń budynku". Ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także opracowano i podano opiniowaniu projekt decyzji. W dniu 10 lipca 2020 r. Burmistrz wydał decyzję "nr [...]", w której ustalił na rzecz Inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku (w trakcie budowy) na klub fitness na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na działkach nr ewid.[...] i [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. W.. Decyzją z 9 października 2020 r. (SKO.430.826.83.2020) SKO uchyliło decyzję Burmistrza z 10 lipca 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc w uzasadnieniu, że organ bezpodstawnie wyłączył z analizy dwie działki, nr ewid.[...] oraz [...]. Dalej SKO wskazało, że z analizy funkcji wynika, iż działki nr ewid.[...] i [...] są działkami zabudowanymi budynkiem usługowym i mieszkalnym, natomiast z mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji, wynika, że działki o tychże numerach są działkami niezabudowanymi. Zwrócono także uwagę na konieczność autoryzowania map załączonych do decyzji. Według organu II instancji konieczne jest również rozważenie dokonania uzgodnienia z organem nadzoru górniczego. Poza tym wytknięto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przywołaną na wstępie decyzją z 19 marca 2021 r. Burmistrz ustalił na rzecz Inwestora warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "zabudowa usługowa –przebudowa budynku (w trakcie budowy) na klub fitness – na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] i [...])". Odwołanie od ww. decyzji wniósł w zakreślonym ustawowo terminie J. W., który podał, że klub fitness wytwarza hałas oraz drgania uciążliwe dla nieruchomości sąsiednich. Zdaniem odwołującego rozszerzona interpretacja kontynuacji funkcji w wielu przypadkach doprowadza do dezorganizacji przestrzeni pod względem architektonicznym i funkcjonalnym oraz do konfliktów społecznych. Zwrócono również uwagę na konieczność zapewnienia interesów osób trzecich oraz na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."). Decyzją z 31 maja 2021 r. (nr [...]) SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] marca 2021 r. Tę decyzję SKO uchylił w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – prawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 678/21, wydanym na skutek skargi wniesionej przez J. W. (zwanego też dalej "Skarżącym"). W motywach tego wyroku, WSA wytknął, że SKO w uzasadnieniu poprzedniej decyzji – z 9 października 2020 r. – zwróciło uwagę, że analiza urbanistyczna dokonana przez organ I instancji nie obejmuje wszystkich działek w obszarze analizowanym (pominięto działki nr [...] oraz [...]), po czym okoliczność tę zignorowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA niezrozumiałe jest nie odniesienie się przez organ II instancji do własnych wcześniejszych uwag i zaleceń. Podobnie rzecz ma się z – też wytkniętą Burmistrzowi przez SKO w decyzji z 9 października 2020 r. – rozbieżnością pomiędzy częścią tekstową analizy, a mapą będącą załącznikiem do decyzji Burmistrza co do zabudowania działek nr [...] i [...] oraz kwestią autoryzowania map. Także tu organ II instancji pominął milczeniem zignorowanie przez Burmistrza wcześniejszych zarzutów SKO. W tym kontekście WSA wytknął, że w treści uzasadnienia decyzji z 9 października 2020 r. SKO wskazało, że uzasadnienie decyzji Burmistrza z [...] lipca 2020 r. nie sprostało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. – gdyż organ I instancji nie zajął stanowiska wobec całości materiału dowodowego; nie przystąpił do szczegółowego zbadania, czy planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.; nie uzasadnił również nałożonego w sentencji decyzji warunku zaprojektowania 6 miejsc parkingowych. Tymczasem odnośnie do kolejnej decyzji Burmistrza – z [...] marca 2021 r., której uzasadnienie różni się od uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2020 r. jedynie wzmiankami o decyzjach z [...] lipca 2020 r. i [...] października 2020 r. oraz skróceniem jednego z akapitów – SKO stwierdziło, że uzasadnienie odpowiada wymogom art. 107 § 1-3 k.p.a. W tym kontekście WSA odnotował, że SKO w zakresie spełniania wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przedstawiło własne stanowisko, jednak wymóg zaprojektowania 6 miejsc parkingowych nadal nie znajduje żadnego uzasadnienia w decyzjach organów obu instancji. W ramach wytycznych co do dalszego postępowania, WSA wskazał, że rzeczą organu II instancji będzie przede wszystkim ocena zasadności własnych zastrzeżeń sformułowanych pod adresem Burmistrza w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020 r. Rozpoznając sprawę ponownie, w zmienionym składzie, SKO zleciło organowi I instancji, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj.: - ustalenie funkcji zabudowy na działce nr [...] (co do działki nr [...] SKO wskazało, że została ona omyłkowo wymieniona w decyzji z [...] października 2020 r. jako nieobjęta analizą urbanistyczną, którą w rzeczywistości objęta była; natomiast działki nr [...] są niezabudowane, co wynika z notatki służbowej sporządzonej przed wydaniem decyzji z 31 maja 2021 r.). Z otrzymanej przez SKO w dniu 11 kwietnia 2022 r. odpowiedzi wynikało, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, istniejąca funkcja to zabudowa mieszkalna; - potwierdzenie aktualności sporządzonej analizy urbanistycznej. Z otrzymanej przez SKO odpowiedzi wynikało, że w zakresie funkcji zabudowy na poszczególnych działkach nastąpiły drobne zmiany. W obszarze analizowanym aktualnie na [...] działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na [...] działkach mieszkaniowa jednorodzinna z usługami (gabinet lekarski, auto gaz, zakład fryzjerski, transport i spedycja, gabinet dentystyczny, warsztat instalacyjny), na jednej działce występuje zabudowa usługowa – gastronomia. Przywołaną na wstępie decyzją z 29 kwietnia 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] marca 2021 r. o warunkach zabudowy, stwierdzając w uzasadnieniu w szczególności, że: - obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, analizą – po uzupełnieniu – objęto wszystkie [działki] znajdujące się w tym obszarze; - planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania z art. 61 u.p.z.p. Mamy do czynienia z budynkiem już istniejącym, posiadającym dostęp do drogi publicznej i zaopatrzonym w media. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Jej projekt został uzgodniony przez właściwe organy; - gabaryty obiektu, łączna powierzchnia zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem i udział powierzchni biologicznie czynnej oraz linia zabudowy nie ulegają zmianie; - funkcja, jaką pełni klub fitness – tj. usługi w zakresie doskonalenia sprawności fizycznej, poprawy kondycji oraz zdrowia ludzi – nie jest sprzeczna z [funkcją] zastaną w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami oraz zabudowa usługowa: gastronomia) i stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Współgra także z pozostałymi funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym, a w przyszłości nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy także obecnej; - przebudowa nie zmieni zewnętrznych gabarytów obiektu, więc zarzut dotyczący dezorganizacji przestrzeni pod względem architektonicznym jest chybiony; - przedmiotowe postępowanie toczy się na wniosek i w ramach wniosku [Inwestora], który obejmował także miejsca parkingowe. Dlatego SKO – deklarując, iż podziela stanowisko, że brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości, gdyż określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza przepisów prawa – uznało, że zasadne było ustalenie, zgodnie z wnioskiem, w decyzji ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji usługowej; - odnośnie do kwestii (nie)autoryzowania map – SKO stwierdziło że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy; - zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu czy innych oddziaływań nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji w.z. Postanowienia takiej decyzji powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem będzie dopiero rozstrzygał organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy rozstrzygać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W konkluzji zaskarżonej decyzji, SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. W., który – zarzuciwszy naruszenie: I. prawa procesowego w postaci art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. – przez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji nierozpoznanie przez SKO istoty sprawy; II. prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w analizowanym obszarze nowej zabudowy znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; III. prawa procesowego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez nie dokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy, co spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji; IV. prawa materialnego w postaci: - art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przez uznanie, że został spełniony warunek określony w tym przepisie, - art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przez uznanie, że został spełniony warunek określony w tym przepisie, - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane – przez pominięcie faktu, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania doprowadza do zignorowania ochrony przed hałasem i drganiami, - § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez uznanie, że został spełniony warunek określony w tym przepisie, - art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska, a co za tym idzie: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które ustala normatywne wartości poziomu hałasu w środowisku w odniesieniu m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej – przez pominięcie faktu, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania doprowadza do zignorowania ochrony przed hałasem i drganiami – autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając, mutatis mutandis, argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto podkreślając, że zarzut dotyczący przekroczenia ustalonych odpowiednimi przepisami norm hałasu jest zupełnie gołosłowny. Poza tym oddziaływanie akustyczne inwestycji może zostać zminimalizowane przez zastosowanie odpowiednich technologii budowlanych. Ponadto SKO stwierdziło, że znane są mu kluby fitness i siłownie funkcjonujące bezkolizyjnie (bezkonfliktowo), np. w piwnicach budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 kwietnia 2022 r. nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. nr [...] z [...] marca 2021 r. o warunkach zabudowy (w skrócie: "Decyzja WZ") – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydana przez organ II instancji co najmniej przedwcześnie, bo bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na jej wynik. Po pierwsze, nadal niedostatecznie wyjaśniony pozostał rzeczywisty przedmiot inwestycji, dla której ustala się wnioskowane warunki zabudowy. Uszło uwagi organów obu instancji, że w tym zakresie Decyzja WZ jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto najpewniej niezgodna z aktualnym wnioskiem Inwestora (kilkukrotnie modyfikowanym i doprecyzowywanym, ostatnio pismem z 24 stycznia 2020 r.). Oto bowiem w rozstrzygnięciu tej decyzji organ I instancji określił rodzaj inwestycji jako: "przebudowa budynku (w trakcie budowy) na klub fitness". W tym miejscu należy zaznaczyć, że termin "przebudowa" jest pojęciem techniczno-prawnym, które ma swoje ustalone (i utrwalone) znaczenie w języku prawnym (tj. języku aktów prawnych). Mianowicie, zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b.") pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; [...]". Zarazem, w braku wyraźnego odmiennego zastrzeżenia, należy przyjmować jako racjonalne założenie, że również przy określaniu rodzaju inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."), organ wydający tę decyzję posługuje się terminologią stosowaną na gruncie przepisów prawa budowlanego – skoro decyzja w.z. bezpośrednio poprzedza etap procesu inwestycyjnego, jakim jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz wiąże organ wydający tę ostatnią decyzję, zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p.") [por. wyrok NSA z 05.09.2017 r., II OSK 3052/15; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"]. Przy takim rozumieniu pojęcia "przebudowy", Decyzja WZ została wydana – jak wynika z pkt 1 jej rozstrzygnięcia, odczytywanego z uwzględnieniem ww. definicji legalnej "przebudowy" – dla inwestycji polegającej na "wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych" przedmiotowego budynku (przy czym w decyzji nie precyzuje się, o zmianę jakich konkretnie parametrów użytkowych lub technicznych budynku chodzi). Natomiast w uzasadnieniu Decyzji WZ (na s. 5) organ I instancji stwierdził kategorycznie, że "inwestycja polegać będzie jedynie na zmianie sposobu użytkowania". Jeśli się uwzględni, że – jak stanowi art. 71 ust. 1 p.b. – "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) [uchylony]; 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", to jest jasne, że rodzajowo inną jest inwestycja polegająca na przebudowie budynku, a inną – na zmianie sposobu jego użytkowania (tym bardziej, że taka zmiana niekoniecznie musi się wiązać z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych; por. np. wyrok NSA z 17.11.2021 r., II OSK 3329/18, CBOSA). Oczywiście, w praktyce inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku może się wiązać z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych, w tym przebudowy budynku – czego dowodzi choćby regulacja art. 71 ust. 6 p.b. – ale wówczas prawidłowe określenie w decyzji w.z. rodzaju planowanej inwestycji powinno wskazywać łącznie na przebudowę budynku oraz zmianę sposobu jego użytkowania. Niewykluczone, że taką właśnie sytuację zakładał Inwestor, oświadczając w piśmie z 24 stycznia 2020 r., że "inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów zewnętrznych obiektu i przebudowie wewnątrz istniejących pomieszczeń budynku". Należy wszakże w tym miejscu zastrzec, że nie każda "przebudowa" pomieszczeń w znaczeniu potocznym (do którego to znaczenia, niewykluczone, że odwoływał się w tym przypadku Inwestor) stanowić będzie "przebudowę" w znaczeniu techniczno-prawnym (art. 3 pkt 7a p.b.), wymagającą uzyskania decyzji w.z. Należy jeszcze zauważyć, że jednoznaczne i kategoryczne przesądzenie – czego dotychczas organy nie uczyniły – czy zamierzona inwestycja ma polegać na przebudowie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. (na co wskazuje rozstrzygnięcie Decyzji WZ), czy jednak na zmianie sposobu jego użytkowania w znaczeniu art. 71 ust. 1 p.b. (jak to wynika z uzasadnienia ww. decyzji), a może na obu tych przedsięwzięciach łącznie (?), nie jest tylko kwestią poprawności terminologicznej, ale rzutuje wprost także na zakres postępowania wyjaśniającego wymaganego przed wydaniem decyzji w.z. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, w przypadku ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego tylko na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. np. wyroki NSA: z 30.06.2017 r., II OSK 2734/15; z 17.11.2016 r., II OSK 304/15; z 14.11.2014 r., II OSK 1018/13; z 19.01.2011 r., II OSK 103/10; z 20.10.2010 r., II OSK 1643/09; dostępne w CBOSA). Po drugie, rozważenia wymagało – od czego organy dotychczas się uchyliły – czy rozpatrywany wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej (w całości albo w istotnej części). Godzi się bowiem zauważyć, że ww. wniosek Inwestora dotyczy przedsięwzięcia zmierzającego do zmiany pierwotnego przeznaczenia spornego budynku (kwestia do wyjaśnienia, jw.: czy to w drodze przebudowy budynku, czy zmiany sposobu jego użytkowania) "na klub fitness". Tymczasem już w piśmie z 12 marca 2017 r. niektóre spośród stron postępowania lokalizacyjnego (K. i J. W. oraz B. i L. C.), informowały organ I instancji, że działalność "klubu fitness" na przedmiotowej nieruchomości już jest prowadzona, i to od roku 2015. Następnie zarzut ten regularnie ponawiał Skarżący w swych pismach procesowych wnoszonych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Co więcej, okoliczność tę w istocie przyznał sam Inwestor, który w piśmie z 16 października 2017 r. stwierdził, że: "Klub fitness działa do 22:00 i w odróżnieniu od sali bankietowej [pierwotne przeznaczenie spornego budynku – uw Sądu] jest dużo cichszy". Mimo to organy obu instancji kwestii tej ostatecznie nie wyjaśniły, najprawdopodobniej błędnie nie przypisując jej istotnego znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym. Tymczasem wypada zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ("decyzji w.z.z.t.") – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzji u.l.i.c.p.") albo decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."). Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji w.z.z.t. dla planowanego przedsięwzięcia. Konieczność uzyskania takiej decyzji w celu przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Jest to konsekwencją zamysłu ustawodawcy, który dąży do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji lokalizacyjnej jak największej liczby sytuacji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2018, s. 592-593). W myśl art. 59 ust. 1 in principio u.p.z.p. ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle cytowanego przepisu decyzja w.z. jest wymagana zarówno, jeżeli w wyniku robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i gdy w wyniku faktycznego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego lub jego części dojdzie do zmiany jego funkcji. Jest przy tym niekwestionowaną zasadą (początkowo uznawaną za absolutną, tj. niedopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego (por. szerzej: wyrok WSA z 24.05.2016 r., IV SA/Po 1028/15, CBOSA). Dlatego jedynie w wyjątkowych sytuacjach – prawem przewidzianych – dopuszczalne jest wydanie decyzji w.z. w odniesieniu do obiektu (a szerzej: do zmiany zagospodarowania lub sposobu użytkowania) już zaistniałych. Pogląd ten jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądowym, w którym zasadnie wskazuje się, że w ogóle możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji, gdy decyzja w.z. jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 23.08.2018 r., II OSK 2084/16; z 28.02.2018 r., II OSK 1161/16; z 30.06.2017 r., II OSK 2729/15; dostępne w CBOSA). W szczególności oznacza to, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji w.z., lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r., II OSK 1890/12, CBOSA). Powyższe stanowisko należy odpowiednio odnieść do sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz nakładanego w związku z tym obowiązku przedłożenia decyzji w.z., przewidzianego w art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Również w takim przypadku ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) jest możliwe tylko na potrzeby i w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym (por. np. wyrok WSA z 19.06.2019 r., IV SA/Po 306/19, CBOSA). Tymczasem w kontrolowanej sprawie, pomimo zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, organy obu instancji nie wyjaśniły, czy wniosek Inwestora nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jeśli tak, to czy w odniesieniu do niej nie toczy się już postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, ani czy w ramach takiego postępowania PINB nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji w.z. Organ I instancji poprzestał dotychczas jedynie na skierowaniu pisma Skarżącego z 24 sierpnia 2017 r. – zarzucającego m.in. funkcjonowanie już klubu fitness – "według właściwości" do PINB, jako do organu właściwego, jak to określono w piśmie przewodnim z 11 września 2017 r., "do rozpatrzenia użytkowania obiektu budowlanego", nie prosząc nawet PINB o informację zwrotną w tej sprawie. Takie działanie organów nie może zasługiwać na aprobatę, jako że wyjaśnienie powyższych kwestii ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowości kontrolowanego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Po trzecie, wbrew dyspozycji art. 153 p.p.s.a. SKO nie zastosowało się w pełni do tych wskazań zawartych w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA z 09 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 678/21, który dotyczyły konieczności uzasadnienia nałożonego w sentencji Decyzji WZ warunku zaprojektowania 6 miejsc parkingowych. Organ II instancji ograniczył się bowiem do przedstawienia wywodu – skądinąd przekonującego i zasadniczo trafnego – odnośnie do dopuszczalności (acz nie obowiązku) określania w decyzji w.z. minimalnej liczby (verba legis: "ilości") miejsc parkingowych. Niewyjaśniona pozostała jednak nadal kwestia, na jakiej podstawie określona została w Decyzji WZ taka konkretna ich "ilość" (sześć). Samo odwołanie się w tym względzie do treści wniosku jawi się jako niewystarczające. Zabrakło w szczególności danych mogących zobrazować rzeczywiste zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla przedmiotowego klubu fitness, jak choćby np. wielkość jego powierzchni użytkowej (który to parametr zwykle stanowi punkt odniesienia przy ustalaniu normatywów parkingowych dla zabudowy usługowej), względnie przeciętna liczba osób mogących korzystać jednocześnie z tego klubu. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał za zasadne zarzuty podniesione w pkt I i III petitum skargi – co do niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (jw.). Natomiast odnośnie do pozostały zarzutów skargi – zawartych w pkt II i IV petitum skargi – Sąd podzielił stanowisko SKO co do ich niezasadności, z powodów przekonująco i trafnie wyłożonych przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (500 zł). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające – we własnym zakresie lub z wykorzystaniem możliwości zlecenia przeprowadzenia tego postępowania (w całości lub określonej części) organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.) – co do wskazanych wyżej okoliczności wymagających jeszcze wyjaśnienia. I w zależności od wyniku poczynionych ustaleń podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.