III SA/Po 374/20

SENTENCJA Dnia 29 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi A. M. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Inspektor Transportu Drogowego: 1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "K.p.a.", uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2016 r. o nałożeniu na A. M. kary pieniężnej w wysokości [...] zł oraz 2. nałożył na A. M. karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.1 i 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej: "u.t.d.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na następujący stan faktyczny i prawny. W siedzibie skarżącej przeprowadzono kontrolę od 1 do 17 grudnia 2015 r., udokumentowaną protokołem z 17 grudnia 2015 r. Kontrola objęła okres od 2 grudnia 2014 r. do 1 grudnia 2015 r. Strona dysponowała licencją nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi i autobusami udzieloną jej [...] lutego 2004 r. z datą ważności do [...] lutego 2034 r. W trakcie kontroli stwierdzono: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.), - wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym (lp. 2.1 zał. nr 3 do u.t.d.), - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d.). Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2016 r. nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 1.1, 2.1 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona : - nie posiadała licencji na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą; - wykonuje usługi polegające na przewozie dzieci do szkół i placówek wychowawczych na terenie O. i M.; jest to niepubliczny przewóz określonej grupy osób - dzieci do szkół oraz dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno-wychowawczych, z wyłączeniem innych osób; przewozy odbywają się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w które odbywają się zajęcia szkolne i wychowawcze oraz o określonych porach i określonymi trasami, wyznaczonymi adresami zamieszkania dowożonych dzieci; spełniają one zatem warunki wykonywania przewozu regularnego specjalnego, co wymaga zezwolenia, którego strona nie posiada; - nie przedłożyła wykresówki z pojazdu o nr rej. [...], który w okresie od [...] do [...] czerwca 2015 r. przejechał [...] km. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że posiada licencję nr [...], która nie utraciła ważności oraz że nie wykonywała przewozu regularnego specjalnego. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.1 i 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu organ wskazał, że: - uznaje argumentację strony w zakresie posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób zarówno samochodami osobowymi, jak i autobusami (z wyłączeniem taksówek), zatem o szerszym zakresie niż obecnie udzielane uprawnienia wynikające z art. 5b ust. 1 u.t.d., stąd nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia lp. 1.1. zał. nr 3 do u.t.d. nie jest zasadne; - zgadza się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego, stąd uznaje za zasadne nałożenie na stronę kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego; dla przewozu regularnego specjalnego nie jest bowiem konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 u.t.d.; zmiana godzin czy czasu przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności; - zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 6.3.7. zał. nr 3 do u.t.d., tj. nieprzedłożenia wykresówki za [...] czerwca 2015 r. W skardze decyzję organu odwoławczego strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. przez błędną wykładnię i uznanie, że przewóz osób przewozem regularnym specjalnym, podczas gdy był pozbawiony cech regularności; rozkład jazdy, trasy przejazdów, godziny i pojazd są niemal codziennie modyfikowane i dostosowywane do aktualnej sytuacji dzieci; potwierdzają to listy obecności, faktury, tygodniowe karty przewozów, mapki gmin i zeznania skarżącej; 2. art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 7 i 9 i art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz że w świetle obowiązujących norm prawnych było możliwe uzyskanie przez nią takiego zezwolenia; 3. art. 92c u.t.d. przez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia; 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 5. art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania opiekunek dzieci niepełnosprawnych, których transport wykonywała skarżąca, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji; 7. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wydanie decyzji co do istoty sprawy i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł, podczas gdy obowiązkiem organu było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania co do kary pieniężnej w wysokości [...] zł również w przedmiocie wykonywania przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. zwrot kosztów postępowania; 3. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów - oświadczeń opiekunek dzieci niepełnosprawnych, których przewozem zajmuje się skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem o sygn. akt III SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II GSK [...] uchylił powyższy wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że: - w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia; zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób; art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173); - cechami przewozu regularnego specjalnego, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., są regularność i przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły; - przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego; nie ma zatem podstaw, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić wszystkie wymagania wiążące się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego; wspólną ich cechą jest jedynie regularność ich wykonywania, czyli powtarzalność w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane; o tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu; przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne), będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu; - obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że przewozem regularnym specjalnym jest przewóz dzieci do szkół; dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych; zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności; - znajdujące się w aktach sprawy umowy o dowóz dzieci, a także pominięte przez Sąd I instancji tygodniowe karty przewozów, nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości, że strona wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego; przewóz dzieci nie miał mieć charakteru sporadycznego (okazjonalnego), ale miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej, zgodnie z określonym harmonogramem, co charakterystyczne jest właśnie dla przewozów regularnych; przykładowo w umowie nr [...] r. zawarto postanowienie, że przewoźnik zobowiązuje się do wykonania przedmiotu umowy zgodnie z warunkami określonymi szczegółowym rozkładem jazdy na trasie dowozu dzieci do i ze szkoły (§ 3 pkt 1 lit. a), a w umowie 03 15 określono, ze dowożenie i odwożenie dzieci ma się odbywać pięć dni w tygodniu na ściśle określonej trasie (S. - Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w M.) i w ściśle określonych godzinach (§ 1 pkt 1 i 2); pozostałe umowy stanowią o konieczności dowożenia dzieci w dniach nauki szkolnej, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy; w aktach sprawy znajdują się przesłane przez skarżącą tygodniowe karty przewozów, mapki z trasą przejazdu, listy obecności, faktury, z których wynika, że realizowane przez skarżącą przewozy odbywały się na określonych trasach, w określonych dniach i godzinach; - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd I instancji winien dokonać wnikliwej analizy całości akt sprawy w celu dokonania oceny spornej w tej sprawie kwestii: czy skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.) i czy zatem organy zasadnie nałożyły na nią karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie lp. 2.1 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Sąd jest zatem związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powołanym wyżej jego wyroku, dotyczącym definicji przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie ze stanowiskiem NSA jest nim dowożenie dzieci do szkół. Zadaniem Sądu jest zatem zbadanie, czy organy prawidłowo uznały, że skarżąca wykonywała tego rodzaju przewóz, naruszając lp. 2.1 zał. nr 3 u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014). Z kolei przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 u.t.d.). Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1 u.t.d.). Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że skarżąca wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób (dzieci do szkół i ze szkół) z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego. Powyższy wniosek uzasadniony jest zawartymi w aktach sprawy dokumentami. Przede wszystkim wynika on z umów zawartych przez skarżącą z przewoźnikami, z których wynikają dwie podstawowe cechy przewozu regularnego specjalnego: regularność (ustalenie rozkładu jazdy w konkretne dni konkretnymi trasami o określonych godzinach) i przewożenie określonej kategorii osób (tu: dzieci), z wyłączeniem innych osób. Można tu wymienić: - umowę z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] r. między skarżącą a Gminą P. , w której zawarto postanowienie, że skarżąca (przewoźnik) zobowiązuje się do wykonania przedmiotu umowy zgodnie z warunkami określonymi szczegółowym rozkładem jazdy na trasie dowozu dzieci do i ze szkoły (§ 3 pkt 1 lit. a umowy), - umowę z [...] grudnia 2014 r. nr [...] między skarżącą a Zespołem Oświaty Samorządowej w S. , w której określono, że skarżąca (wykonawca) przyjmuje do realizacji zamówienia na dowożenie i odwożenie dzieci; ma ono odbywać się pięć dni w tygodniu na ściśle określonej trasie (S. - Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w M. i powrót) i w ściśle określonych godzinach (§ 1 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy); - umowę z [...] sierpnia 2015 r. między skarżącą a Gminą D. , w której skarżąca (przewoźnik) zobowiązała się do przewozu dzieci określonych w umowie osób z ich miejsca zamieszkania do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w M. w każdy dzień nauki szkolnej (§ 1 ust. 1umowy); skarżąca zobowiązała się do wykonania przedmiotu umowy zgodnie z warunkami określonymi szczegółowym rozkładem jazdy (§ 4 umowy); umowa dotyczy zorganizowanego przewozu dzieci (§ 5 umowy); - umowę z [...] września 2015 r. między skarżącą a B. D., w której skarżąca zobowiązała się do wykonywania usług transportowych polegających na przewozie M. D. do Warsztatów Terapii Zajęciowej w M. w dni nauki szkolnej, zgodnie z terminarzem zajęć szkolnych obowiązującym w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w M. (§ 1 umowy); - umowę z [...] sierpnia 2015 r. między skarżącą a Specjalnym Ośrodkiem Szkolno-Wychowawczym w O., w której skarżąca (przewoźnik) zobowiązał się do wykonywania usług przewozowych pasażerskich, polegających na przewozie trzech uczennic niepełnosprawnych z terenu gminy P. do i ze Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego - Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w O. przy ul[...] (§ 1 ust. 1 umowy); szczegółowy zakres przedmiotu zamówienia obejmuje usługi przewozowe obejmujące przewóz dzieci - uczniów niepełnosprawnych z i do miejsca zamieszkania uczniów do i ze Szkoły w O.; szczegółowy zakres przewozów, ilość dzieci i godziny dowożenia zawiera załącznik do umowy (§ 1 ust. 2 umowy); - umowę z [...] sierpnia 2015 r. między skarżącą a Gminą K. , w której skarżąca (przewoźnik) zobowiązuje się do wykonania usług przewozowych pasażerskich polegających na przewozie uczniów niepełnosprawnych do Szkoły Podstawowej Specjalnej, Gimnazjum w O. (§ 1 ust. 1 umowy); szczegółowy zakres przedmiotu zamówienia obejmuje usługi przewozowe obejmujące przewóz dzieci - uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania uczniów do Szkoły Podstawowej Specjalnej/Gimnazjum w O. przy ul. [...] szczegółowy zakres przewozów - ilości dzieci i godziny dowożenia zawiera załącznik do umowy (§ 1 ust. 2 umowy); - analogiczną do powyższej umowę z [...] sierpnia 2015 r. między skarżącą a Gminą C. . Wykonywanie przez skarżącą przewozu regularnego specjalnego potwierdzają też jej zeznania, w których na pytanie o podstawę wykonywania przez nią przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówki dziennej opieki stwierdziła, że odbywają się one na podstawie - wyżej omówionych - umów z Gminą K., C. , P. , D. i S. oraz z rodzicami dzieci. W aktach sprawy znajdują się przesłane przez skarżącą tygodniowe karty przewozów, mapki z trasą przejazdu, listy obecności, faktury, z których wynika, że realizowane przez skarżącą przewozy odbywały się na określonych trasach, w określonych dniach i godzinach. Istotne jest, że dla uznania przewozu za regularny nie ma znaczenia, że w związku z absencją dziecka trasa przewozu i jego godziny ulegają zmianie. Nie było zatem konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów - oświadczeń opiekunek dzieci niepełnosprawnych, których przewozem zajmuje się skarżąca. Nie naruszono zatem art. 7, art. 8 ani art. 77 K.p.a. Skoro skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny bez zezwolenia, uzasadnione było nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości [...] zł (lp. 2.1 zał. nr 3 do u.t.d.). Z kolei nie kwestionowano w skardze nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie do kontroli wykresówki kierowcy M. L.. Zdaniem Sądu zasadnie nałożoną tę karę z tytułu naruszenia lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. Zaskarżoną decyzję wystarczająco uzasadniono. Skarżąca nie wskazała, jakich elementów uzasadnienia jej zdaniem zabrakło. Nie naruszono zatem art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem jego zasad z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. Nie było również podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. stanowiącego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Nie wystąpiła żadna z powyższych przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.