II GSK 1733/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 3017/12 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r.; nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. o sygn. V SA/Wa 3017/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w . w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o przyznaniu L. G. jednolitej płatności obszarowej na rok 2010 w łącznej wysokości 1467,06 zł, nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Powodem stwierdzenia nieważności był fakt, że skarżącemu przyznano płatności, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Sąd wskazał, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem Sądu, decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie była również dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jej wydanie zostało poprzedzone wezwaniem rolnika do złożenia wyjaśnień oraz korektą wniosku, a także kontrolą administracyjną, w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowalną do jednolitej płatności obszarowej. Do takiej też powierzchni przyznana została płatność. Co istotne, organ powierzchnię tę ustalił w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Ponadto, podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana zaledwie o 0,13 ha. Różnica ta dotyczyła dwóch działek oznaczonych literami A i B. Ową różnicę uwzględniono przy wyliczeniu płatności, do której skarżący był – zdaniem organu – uprawniony. W ocenie sądu, obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnianych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej, która powinna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowymi uchybieniami. Zresztą uchybienia te – w ocenie Sądu – nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał, iż organ w decyzji, której nieważność stwierdzono, nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) również na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Podkreślił również, że organ I instancji błędnie wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (na rok 2010) do działek rolnych oznaczonych numerami [...] i [...] bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tychże działkach. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono, doszło do rażącego naruszenia prawa, nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności a tą, która – zdaniem organu odwoławczego – powinna być przyjęta, jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącemu (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. W tych okolicznościach, skarga została uwzględniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1a oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), art. 7 i 77 k.p.a., art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina Zdaniem organu, Sąd I instancji naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Kasator wyjaśnił, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez skarżącego a wartością PEG, zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym w szczególności zaimplementowanej do systemu orotofotomapy. Brak tej weryfikacji spowodował, że organ przyznał płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego, co stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności, a w konsekwencji o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie organu, błąd organu I instancji, polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, należy uznać za rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wydania decyzji unieważniającej decyzję o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione. L. G. nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekających w niniejszej sprawie, decyzja o przyznaniu płatności dla L. G. za 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1 poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ winien badać stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy to postępowanie nadzwyczajne. Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatności obszarowe na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Ostatnio powołany przepis stanowi, że kontrole administracyjne, opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, przy czym kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa natomiast, że "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2010 r. – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do płatności trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyczerpującego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej, nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem 1) treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, 2) rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że z treści decyzji o przyznaniu płatności na 2010 r. wynika, iż w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym kontrola administracyjna. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyraźnie stwierdził, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zatem, skoro przed przyznaniem płatności Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zweryfikował zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działek rolnych przeprowadzając kontrolę administracyjną z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, o jakim mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, to nie można przyjąć, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że ustalenie, iż płatność została przyznana do zawyżonej powierzchni działek, nastąpiło dopiero w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności. Okoliczność taka nie wynika natomiast w sposób oczywisty z samej decyzji o przyznaniu płatności. Wobec tego uchybienie takie – o ile wystąpiło – nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju okoliczność mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym (jeśli strona złożyłaby odwołanie) lub – ewentualnie (o ile spełnione zostałyby przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) – w trybie wznowienia postępowania. Natomiast fakt, że takie postępowania nie zostały wszczęte, nie może usprawiedliwiać bezpośrednio prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.