I OSK 1202/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek ( spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 744/06 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r. oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta Powiatowy w Z., po rozpoznaniu wniosku H. M., decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił ustalenia na jej rzecz odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną – ul. [...] w Ł., w obrębie B-22, oznaczonej na mapie sytuacyjnej z projektem podziału zaewidencjonowanej za nr [...] w dniu 4 lipca 1989 r. w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., jako działka nr 706/3 o powierzchni 542 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 powołanej wyżej ustawy, nieruchomości pozostające po dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy potwierdza Wojewoda w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł. –Ś. z dnia [...] nieruchomość oznaczona jako działka o nr ewidencyjnym [...] przeszła na własność Skarbu Państwa. Natomiast decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. potwierdził fakt nieodpłatnego nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 542 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Powyższe okoliczności w ocenie organu przesądzają, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w cytowanym przepisie art. 73 ustawy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99, (publ. OTK 2000/2/60) podkreślono, że objęcie konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 może występować, w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem danej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. W odwołaniu od powyższej decyzji H. M. podniosła, że według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 grudnia 1998 r. była właścicielką ww. nieruchomości, a Skarb Państwa jedynie nią władał. Wniosła o wyjaśnienie sprawy i wskazanie podstaw prawnych, w oparciu o które odmówiono ustalenia odszkodowania. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 542 m2 była Gmina Miasto Ł. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] zatwierdzającej na wniosek H. M. podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...], działka o nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]. Natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. stwierdził nieodpłatne zbycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa, własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] o powierzchni 542 m2 w obrębie B-22, stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. część działki o nr ewidencyjnym [...]. Fakt, że dopiero w dniu 23 sierpnia 2004 r. w księdze wieczystej (KW nr [...]) jako właściciela działki o nr ewidencyjnym [...] wpisano Skarb Państwa, podczas gdy przejście prawa własności na rzecz Gminy Miasto Ł. nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] nie może w ocenie organu odwoławczego prowadzić do stwierdzenia, że w dniu 31 grudnia 1998 r. wnioskodawczyni była właścicielem nieruchomości. Skarżąca utraciła prawo własności działki o nr ewidencyjnym [...] na rzecz Skarbu Państwa z dniem 4 lipca 1989 r., tj. z dniem, w którym ostateczna stała się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 114, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi H. M. wskazała, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] oraz decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] stwierdzająca nieodpłatne zbycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. pozbawiając ją przymiotu strony. Podniosła także, że dopiero ostateczna decyzja Wojewody jest podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Wskazała, iż na podstawie sporządzonego aktu notarialnego dołączonego do zbioru dokumentów jako właścicielowi działki przysługują jej wszystkie prawa i roszczenia, a pominięcie jej udziału w procesie rozstrzygania o przedmiotowej nieruchomości stanowi pogwałcenie prawa. Wojewoda Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia – odmawiającego ustalenia odszkodowania za cześć nieruchomości zajętej pod drogę gminną, stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Z brzmienia tego przepisu wynika, że nieruchomości pozostające po dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne i ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, dotyczy nabycia prawa własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja stwierdzająca powyższe ma charakter deklaratoryjny. Sąd stwierdził, że skoro przejście prawa własności w myśl cytowanego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne np. w trybie umów cywilnoprawnych. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...] była Gmina Miasto Ł. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającej na wniosek skarżącej – H. M. podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa. Ostateczną zaś decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. część działki o nr ewidencyjnym [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji podniesiona przez skarżącą okoliczność, że dopiero w dniu 23 sierpnia 2004 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...] (KW nr [...]) jako właściciela tej działki wpisano Skarb Państwa, podczas gdy przejście prawa własności na rzecz Gminy Miasto Ł. nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. nie ma znaczenia, ponieważ bezspornym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. skarżąca nie dysponowała prawem własności nieruchomości. Nie była jej właścicielem, gdyż utraciła prawo własności działki o nr ewidencyjnym [...] na rzecz Skarbu Państwa z dniem 4 lipca 1989 r., tj. z dniem, w którym ostateczna stała się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...], zaś postępowanie prowadzone w trybie wzruszenia ostatecznej decyzji zakończyło się odmową stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. H. M. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniosła zarzut: 1) naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformującą administracją publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpłatne przeniesienie prawa własności działki nr [...] położonej w Ł., przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa; b) art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię dopuszczającą do bezpłatnego przeniesienia prawa własności działki nr [...], położonej w Ł. przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135, poprzez niezastosowanie, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w postaci utrzymania mocy rozstrzygnięcia, odmawiającego ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za bezpłatne przeniesienie prawa własności działki nr [...], położonej w Ł. przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podała, że na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa. Natomiast właścicielem przedmiotowej nieruchomości, który był ujawniony w księgach wieczystych cały czas była skarżąca. Ponadto, zabrany przez Skarb Państwa fragment nieruchomości skarżącej oznaczony jako działka nr [...] nie był "drogą publiczną" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Przedmiotowa działka jest drogą polną, na której nigdy żadne prace drogowe nie były realizowane. W związku z powyższym art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w oparciu, o który zapadły decyzje przejmujące działkę nie powinien mieć zastosowania. Natomiast powinien mieć zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w myśl którego skarżącej należy się odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. i w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku dokonał w zakresie wyznaczonym przywołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Ich analizę należy rozpocząć od zarzutu przedstawionego w pkt 3 skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 Ppsa poprzez jego niezastosowanie. Stosownie do wymienionego przepisu, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnia w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinien zastosować ww. przepis, a w szczególności nie wyjaśnia jakiego rodzaju naruszenia prawa miał usunąć i za pomocą jakich środków miał to dokonać. Analizowany zarzut nie zawiera żadnego uzasadnienia, podczas gdy w myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu. Zarzuty skargi kasacyjnej opisane w jej pkt 1 i 2 są nietrafne. Zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie wydaje się niezrozumiały w świetle twierdzeń skargi kasacyjnej, że właśnie ten przepis powinien mieć zastosowanie. W istocie art. 73 ust. 1 ww. ustawy znajdował zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem jej przedmiotem była decyzja Wojewody Ł. o odmowie wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Stosownie do tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W oparciu o dokonane ustalenia faktyczne, które nie zostały zakwestionowane, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały określone w przepisie warunki uzasadniające wypłacenie skarżącej odszkodowania. Jak wynika ze skargi kasacyjnej jej autor nie zgadza się przede wszystkim z decyzją Urzędu z dnia [...], mocą której działka skarżącej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) przeszła nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Należy przypomnieć, iż ww. decyzja nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Decyzja z dnia [...] jest ostateczna i do chwili obecnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, stąd też zarzuty pod jej adresem w żaden sposób nie mogą podważać prawidłowości zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem na mocy wymienionej decyzji w dniu 1 stycznia 1999 r. właścicielem działki był Skarb Państwa a nie skarżąca, to nie przysługuje jej odszkodowanie o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zarzut skargi kasacyjnej opisany w pkt 2 także nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dokonywał wykładni art. 2,7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego też zarzut błędnej wykładni jest niezrozumiały, tym bardziej że zarzut ten wiązany jest z decyzją, która nie była przedmiotem w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.