II GW 21/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty T. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą T. a Marszałkiem Województwa Ł. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Ł. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła się do Marszalka Województwa Ł. o zatwierdzenie projektu robót geologicznych dla określenia warunków posadowienia dla zadania pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 48 na odcinku od skrzyżowania z DP4349E w km 1+222 do skrzyżowania z DG116649E w km 3+608". Uznając się za niewłaściwego do załatwienia tej sprawy pismem z dnia 21 maja 2020 r. Marszałek Województwa Ł. skierował omawiany wniosek Staroście T. Według Marszałka Województwa Ł. na właściwość Starosty T. wskazuje art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm. - dalej: ustawa pr. geologiczne i górnicze). Zgodnie z treścią tego przepisu do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Starosta T. pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Ł. poprzez wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Starosty T. treść art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy pr. geologiczne i górnicze świadczy o właściwości Marszałka Województwa Łódzkiego w niniejszej sprawie, ponieważ projekt robót geologicznych dla określenia warunków posadowienia dla zadania pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 48 na odcinku od skrzyżowania z DP4349E w km 1+222 do skrzyżowania z DG116649E w km 3+608" - dotyczy ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej. Marszałek Województwa Ł. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie jako organu właściwego Starostę T. W uzasadnieniu podkreślił, że planowana inwestycja nie jest inwestycją ponadwojewódzką. Inwestycją jest tylko odcinek o długości 2.386 km drogi krajowej nr 48. Odcinek ten znajduje się w całości w T. M. Natomiast decydującym dla określenia zakresu kompetencji starosty, na podstawie art. 161 ust. 2 ustawy pr. geologiczne i górnicze, nie jest nazwa własna inwestycji, czy też nazwy, którymi posługuje się inwestor, lecz rzeczywisty zakres planowanej inwestycji i zakres planowanych do przeprowadzenia w związku z nią robót geologicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, przez pojęcie "sporu kompetencyjnego" należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Tym samym, sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia (por. postanowienie NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OW 32/06 niepublikowane). Powyższe przesłanki są w sprawie spełnione. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą T. a Marszałkiem Województwa Ł. dotyczącego wskazania organu właściwego do zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków posadowienia dla zadania pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 48 na odcinku od skrzyżowania z DP4349E w km 1+222 do skrzyżowania z DG116649E w km 3+608". W myśl art. 161 ust. 1 ustawy pr. geologiczne i górnicze organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Wyjątkiem od tej zasady jest m.in. przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące zadań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Podkreślenia wymaga, że przepis ten, jako wyjątek od ogólnej zasady, należy interpretować ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco) (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II GW 33/15, CBOSA). Obiektem budowlanym - stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1186 - dalej: prawo budowlane) - jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a prawa budowlanego, stanowiąc, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr 48 na odcinku od skrzyżowania z DP4349E w bn 1+222 do skrzyżowania z DG116649E w km 3+608" jest realizacją przedsięwzięcia ponadwojewódzkiego, gdyż droga krajowa nr 48, dla której mają być wykonywane roboty, wymagające uzgodnienia organu geologicznego, jak wskazuje już sama nazwa rodzaju tej drogi, wykracza poza obszar jednej gminy (zob. postanowienia NSA z dnia: 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II GW 31/15; 12 sierpnia 2014 r., sygn.. akt II GW 15/14, CBOSA). Tym samym taką inwestycję należy potraktować jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a prawa budowlanego o charakterze "ponadwojewódzkim". Za takim rozstrzygnięciem przemawia treść art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy pr. geologiczne i górnicze, który stanowi, iż właściwością starosty są sprawy z zakresu geologii mające wymiar gminny. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Powyższej oceny nie może zmienić podnoszona przez Marszałka Województwa Ł. okoliczność, że projekt dotyczy tylko odcinka drogi krajowej nr 48 o długości 2,386 km. Drogi, a w szczególności drogi krajowe mogą mieć niekiedy długość liczoną w setkach kilometrów, przechodząc terytorialnie przez wiele gmin i województw i chociażby z tych względów ich budowa jest realizowana etapami. Należy jednak podkreślić, że droga krajowa, jako budowla, stanowi całość techniczno-użytkową (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 179/13). Zatem wskazany przez Marszałka Województwa Ł. przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy pr. geologiczne i górnicze nie może być podstawą do działania Starosty T., ponieważ wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego projektu dotyczy ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej. Wobec tego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 161 ust. 1 ustawy pr. geologiczne i górnicze, przyznający kompetencje organu administracji geologicznej pierwszej instancji Marszałkowi Województwa Ł. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy do zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków posadowienia dla zadania pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 48 na odcinku od skrzyżowania z DP4349E w km 1+222 do skrzyżowania z DG116649E w km 3+608".