II OSK 1910/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 15/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2017 r. znak DOA.7110.372.2016.KKL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., VII SA/Wa 15/21, oddalił skargę D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 22 maja 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 22 maja 2017 r. GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań Firmy Remontowo-Budowlanej X. sp. j. z siedzibą w K. oraz M. M., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 stycznia 2016 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 maja 2014 r. w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie części projektu zagospodarowania terenu zlokalizowanego pomiędzy południową granicą działki nr [...] obr. [...] K. a tarasami i południowymi elewacjami budynków oznaczonych na projekcie budowlanym nr 2-8 i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 maja 2014 r., w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 stycznia 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z 22 maja 2017 r. złożyła M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2018 r., VII SA/Wa 1692/17, uchylił ww. decyzję GINB w pkt 1 (pkt I), oddalając skargę D. M. w pozostałym zakresie (pkt II), jednak – w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Firmę Remontowo-Budowlaną X. sp. j. z siedzibą w K. – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2658/18, uchylił ww. wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, Wskazując, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd I instancji podniósł, że nie może formułować oceny prawnej, która, uwzględniając treść oraz zakres wyjaśnień zamieszczonych w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., w inny sposób od ujawnionego w tym orzeczeniu określałaby sposób wykładni nadanej wskazanym przez NSA przepisom. Sąd podał, że NSA jednoznacznie stwierdził, jaka wykładnia powinna być nadawana, po pierwsze, § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie MI) w zakresie użytego w nim pojęcia "poziomu terenu", po drugie, pojęcia "kondygnacji podziemnej" w rozumieniu § 3 pkt 17 cyt. aktu i po trzecie, jak należy rozumieć pojęcie "części podziemnej budynku", którym ustawodawca posłużył się w § 12 ust. 7 rozporządzenia MI (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej). Przyjmując, że § 12 ust. 7 rozporządzenia MI odnosi się do części podziemnej budynku, której nie można utożsamiać wyłącznie z kondygnacją podziemną, a jednocześnie uwzględniając, że w rozpoznawanej sprawie z projektu budowlanego, jak zasadnie zauważył NSA, wynika, iż na stropie garażu (płycie żelbetowej) została zaprojektowana dodatkowo warstwa spadkowa z wylewki betonowej zbrojonej z betonu, zwieńczona płytkami mrozoodpornymi (gres), stanowiąca taras, zdaniem WSA, zgodzić się należy z oceną GINB, że Prezydent Miasta Krakowa nie dopuścił się rażącego naruszenia § 12 rozporządzenia MI, wydając decyzję z dnia 15 maja 2014 r. Jest to spowodowane stwierdzeniem, że wbrew ocenie wyrażonej w wyroku z 7 maja 2018 r. posadowienie zagłębionych w gruncie ścian budynków nr 5, 6, 7 i 8 musi być odczytywane jako odpowiadające treści § 12 ust. 7 rozporządzenia MI, a równocześnie będące przedmiotem podniesionych przez skarżącą zarzutów tarasy ww. budynków nr 5, 6, 7 i 8 zostały zaprojektowane od strony działki nr [...] w wymaganej minimalnej odległości od granicy działki (1,52 m), mając na uwadze treść podlegającego w tym przypadku zastosowaniu § 12 ust. 5 rozporządzenia MI. Powoduje to, że organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie można było w sprawie postawić zarzutu rażącego uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić (pozytywnie zweryfikować) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi i ustalenie tej treści przyjęte przez GINB nie narusza wskazanych w skardze przepisów. WSA stwierdził, że powyższy wniosek ograniczyć należy wyłącznie do dyspozycji § 12 rozporządzenia MI, ponieważ przyjął za GINB, że w kontrolowanej sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego w tej postaci, która wynikała z wniosku inwestora, musi być traktowane jako równoważne naruszeniu przez Prezydenta Miasta Krakowa § 29 rozporządzenia MI. Przepis ten stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Odnośnie do kwestii naruszenia powyższego przepisu w związku z zaprojektowanym spływem wód opadowych w kierunki działki nr [...] należącej do skarżącej NSA wyraził w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. stanowisko zasadniczo aprobujące pogląd Sądu I instancji, niemniej opatrzył go zastrzeżeniem, że okoliczność ta nie jest wystarczająca do stwierdzenia, iż sporna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została z tego powodu wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem NSA, w tym zakresie należy bowiem uwzględnić nie tylko sam bezsporny fakt oczywistego naruszenia zakazu, o którym mowa w § 29 rozporządzenia MI, ale również rzeczywiste, a nie jedynie potencjalne skutki, które z tym naruszeniem się wiążą. Odnośnie do nich NSA wyraził stanowisko, zgodnie z którym ocena ich procesowego znaczenia nie może pomijać ewentualnej modyfikacji rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzania wód opadowych, która w rozpoznawanej sprawie wynikała z wystąpienia przez inwestora o zmianę spornej decyzji i w konsekwencji zatwierdzenia zamiennych rozwiązań projektowych ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 30 grudnia 2015 r. W analizowanym zakresie stanowisko NSA zamieszczone w wyroku z 16 grudnia 2020 r. odnośnie do wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. i § 29 rozporządzenia MI nie wykazuje zasadniczych rozbieżności z poglądem uprzednio sformułowanym przez GINB stanowiącym podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 15 maja 2014 r., co determinuje uznanie, że zarzuty skargi, które odmiennie oceniają zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście powyższego zagadnienia, nie mogą być uznane przez Sąd za trafne. Sąd Wojewódzki, kierując się wiążącym wskazaniem NSA, stwierdził, że nie dostrzega jednoznacznie dających się ustalić negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wynikających z zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego w jego pierwotnej (niezgodnej z prawem) postaci. Przyjmuje, że względnie szybko, tj. jeszcze w trakcie procesu inwestycyjnego inwestor skutecznie wniósł o zmianę rozwiązań naruszających § 29 rozporządzenia MI, co w sytuacji udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla spornego przedsięwzięcia opierającego się o rozwiązania wynikające wprawdzie z decyzji z 15 maja 2014 r., niemniej zmienionej decyzjami z 8 września 2015 r. i z 30 grudnia 2015 r., każe działanie Prezydenta Miasta Krakowa wyłączyć z zakresu zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji GINB prawidłowo wskazał, że zamienna dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 30 grudnia 2015 r. przyjęła m.in. zmianę ukształtowania skarp przy tarasach budynków nr 2-8 poprzez ich wypłaszczenie w miejscach, gdzie to było możliwe z uwagi na odległość od granicy działki albo ich ustabilizowanie siatką, co miało służyć osiągnięciu optymalnego spadku i skutecznego odprowadzenia wody opadowej do korytek naziemnych zaprojektowanych wzdłuż ogrodzenia działki od strony południowej. Wzdłuż całej granicy południowej działki inwestycyjnej nr [...] zaprojektowano u podstaw nadsypanych skarp odwodnienie liniowe podłączone do przewodów kanalizacji deszczowej zbiorczej na działce inwestycyjnej, co, jak trafnie przyjął GINB, powoduje, że pierwotnego usypania skarp o wysokości ok. 2 m, których spadek skierowano wprost na działki sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej D. M., nie można postrzegać jako samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 15 maja 2014 r., jeżeli w trakcie realizacji inwestycji doszło do doprowadzenia inwestycji do stanu odpowiadającego normie § 29 rozporządzenia MI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie: - art. 12 ust. 7 rozporządzenia MI (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) poprzez przyjęcie, iż zaprojektowane garaże z zaprojektowanym na stropie tarasem stanowią część podziemną budynku od strony południowej, przy granicy z nieruchomością skarżącej numer [...] i w związku z powyższym nie mają zastosowania przepisy wymagające oddalenia budowli od granicy działki sąsiedniej; - § 12 ust. 7 w zw. z § 3 pkt 15 rozporządzenia MI (w brzmieniu obowiązującym w dacie wy dania kwestionowanej decyzji), poprzez przyjęcie, iż pojęcia poziom terenu o którym mowa w § 3 pkt 15 rozporządzenia oraz poziom otaczającego teren, o którym mowa w § 12 ust. 7 rozporządzenia, to pojęcia tożsame, podczas gdy zasady wykładni językowej zakazują stosowania wykładni tzw. synonimicznej i nadawania różnym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego tego samego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak słusznie podkreślił WSA w motywach zaskarżonego wyroku, rozpoznając niniejszą sprawę należało uwzględnić treść wiążącego w tej sprawie wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2658/18. W wyroku tym NSA przesądził, jak należy rozumieć pojęcia zawarte w § 12 ust. 7 oraz w § 3 pkt 15 rozporządzenia MI (w brzmieniu obowiązującym w dacie wy dania kwestionowanej decyzji) i co ma znaczenie dla wykazania "rażącości" ewentualnego naruszenia przepisów § 12 ww. rozporządzenia. Uwzględniając zatem treść ww. wyroku NSA stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 12 ust. 7 rozporządzenia MI poprzez przyjęcie, iż zaprojektowane garaże z zaprojektowanym na stropie tarasem stanowią część podziemną budynku od strony południowej, przy granicy z nieruchomością skarżącej numer [...] i w związku z powyższym nie mają zastosowania przepisy wymagające oddalenia budowli od granicy działki sąsiedniej. Zarzut naruszenia tego unormowania nie jest więc zasadny. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia § 12 ust. 7 w zw. z § 3 pkt 15 rozporządzenia MI, poprzez przyjęcie, iż pojęcia poziom terenu, o którym mowa w § 3 pkt 15 rozporządzenia oraz poziom otaczającego teren, o którym mowa w § 12 ust. 7 rozporządzenia, to pojęcia tożsame. "Poziom otaczającego terenu" stanowi wskazanie, że chodzi o "poziom terenu" znajdujący się w konkretnym miejscu –otaczającym daną budowlę. To, że chodzi o teren tak usytuowany, nie sprawia, że jego poziom nie jest poziomem terenu w rozumieniu § 3 pkt 15 rozporządzenia MI. Podkreślić przy tym wypada, że również w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2658/18, NSA w takim właśnie kontekście przywoływał § 3 pkt 15 rozporządzenia MI. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.