II SAB/Po 90/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz L. K. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SAB/Po 90/20 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku L. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2019 r.) L. K. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Do wypełnionego formularza (k. 10–20 akt administracyjnych) zostało dołączone potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej (k. 9 akt administracyjnych) oraz opłaty za wydanie karty pobytu (k. 7 akt administracyjnych), umowa najmu lokalu mieszkalnego, w której najemcą jest L. K. zawarta na okres od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2023 r. (k. 42 akt administracyjnych), umowa o pracę L. K. zawarta na czas określony od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. wraz z kolejną umową o pracę ma czas od momentu uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] stycznia 2023 r. (k. 36–37 akt administracyjnych), oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi przez A. P. ([...]"; k. 38 akt administracyjnych), wyciąg z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej potwierdzający prowadzenie działalności gospodarczej przez A. P. ([...]"; k. 34 akt administracyjnych), kopia wizy ważnej do dnia [...] lipca 2021 r. (k. 24–31 akt administracyjnych), kopia paszportu ważnego do dnia [...] kwietnia 2029 r. (k. 32 akt administracyjnych), druk ZUS P ZUA potwierdzający zgłoszenie L. K. do ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych (k. 35 akt administracyjnych), pełnomocnictwo udzielone przez L. K. w dniu [...] listopada 2019 r. J. P. (k. 40 akt administracyjnych), opłata za pełnomocnictwo (k. 39 akt administracyjnych) oraz oświadczenie o posiadaniu na utrzymaniu dwójki dzieci (k. 41 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Wojewoda zawiadomił J. P. (pełnomocnika składającej wniosek), że zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy, a decyzja zostanie podjęta do dnia [...] maja 2020 r. (k. 45 akt administracyjnych). Następnie w aktach odnotowano pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2020 r. udzielone przez L. K. radcy prawnemu R. P., zawierające oświadczenie o jednoczesnym cofnięciu dotychczas udzielonych pełnomocnictw (k. 51 akt administracyjnych). Tego samego dnia złożono także pismo stanowiące wniosek o wgląd do akt sprawy, udzielenie informacji i przyspieszenie postępowania (k. 52 akt administracyjnych) oraz ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność i przewlekłość organu (k. 53 akt administracyjnych). W ponagleniu wskazano, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca ze względu na jej niski poziom skomplikowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. L. K. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (k. 3–6 akt sądowych). W skardze wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jednocześnie domagając się stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania wraz ze stwierdzeniem, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm, dalej "P.p.s.a.") oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że od złożenia wniosku w sprawie minęło ponad 9 miesięcy, w czasie których organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia, co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Podkreślono również, że ze względu na fakt, iż sprawa nie jest skomplikowana postępowanie powinno trwać maksymalnie dwa miesiące od daty złożenia wniosku. W zakresie żądania dotyczącego zasądzenia sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej wskazano, że wielomiesięczne ignorowanie strony doprowadziło do stresu oraz uniemożliwiło swobodne przemieszczanie się i pracę, co powinno skutkować przyznaniem rekompensaty pieniężnej. W dniu [...] września 2020 r. L. K. wniosła kolejne pismo o uzupełnienie dokumentów i przyspieszenie postępowania (k. 67 akt administracyjnych). Do pisma załączono powiadomienie o nadaniu numeru PESEL (k. 64 akt administracyjnych) oraz informację pracodawcy o chęci zatrudniania L. K. do dnia [...] sierpnia 2024 r. (k. 60–65 akt administracyjnych). W międzyczasie w dniu [...] września 2020 r. Wojewoda rozpatrzył wniosek L. K. i wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] stycznia 2023 r., [...] (k. 56 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie (k. 11–15 akt sądowych). Wskazał, że strona została poinformowana o wszczęciu postępowania oraz o terminie w jakim zostanie wydana decyzja, to jest, że nastąpi to do dnia [...] maja 2020 r. Jednocześnie podkreślono, że w dniu [...] marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej "ustawa o COVID-19), zgodnie z którą bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19). Przepis ten został uchylony i dopiero od dnia [...] maja 2020 r. zawieszone terminy biegną dalej. W dalszej kolejności Wojewoda powołał się na niedobory kadrowe oraz rotację pracowników, które wpływają na szybkość prowadzonych postępowań. Wskazał tym samym, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, że działania organu nie były celowe, ani nie wynikały z lekceważenia sytuacji skarżącej, a jedynie były skutkiem lawinowego wzrostu wniosków cudzoziemców, do których rozpatrywania organ nie jest przygotowany organizacyjnie ani kadrowo. Ponadto organ wskazał, że L. K. miała możliwość podróżowania na podstawie wizy, więc w sprawie nie doszło do przymusowej rozłąki z rodziną, która uzasadniałaby przyznanie wskazanej w skardze sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że L. K. wyczerpała, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a, przysługujące jej środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła dwukrotnie ponaglenie (k. 53 i 67 akt administracyjnych), o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Wystarczające dla wyczerpania środków zaskarżenia byłoby złożenie wyłącznie jednego ponaglenia. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej L. K.. Jak wskazano już części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu [...] listopada 2019 r., a został rozpatrzony w dniu [...] września 2020 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie od [...] listopada 2019 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie [...] znajdujące się na k. 45 akt administracyjnych) do [...] września 2020 r. (decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, [...] znajdująca się na k. 56 akt administracyjnych) Wojewoda nie podjął jakiejkolwiek urzędowo utrwalonej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia sprawy. W międzyczasie organ nie wystosował też żadnego pisma o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W przywołanym zawiadomieniu organ wyznaczył jedynie termin do załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2020 r. W niniejszej sprawie doszło natomiast do zawieszenia biegu terminu procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19. W związku z powyższym w okresie 55 dni, to jest od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., termin do załatwienia sprawy uległ zawieszeniu. Doliczając ten okres do wyznaczonego na dzień [...] maja 2020 r. terminu rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, że Wojewoda powinien wydać decyzję najpóźniej w dniu [...] lipca 2020 r., a uczynił to w dniu [...] września 2020 r., już po wniesieniu skargi przez L. K.. W tym miejscu Sąd wskazuje, że również wskazany pierwotnie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania termin wydania decyzji ([...] maja 2020 r.) został wyznaczony jako przesadnie odległy, to jest z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a. Do terminu rozpoznania sprawy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stosuje się reguły określone w K.p.a. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ przez ponad dziewięć miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie rozstrzygnął sprawy L. K., a w tym stosunkowo długim czasie nie podejmował w sposób sprawny czynności ukierunkowanych na zakończenie postępowania. Stąd też Sąd orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku, to jest stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadmienić należy, że nie zobowiązano organu do załatwienia sprawy, gdyż – jak wskazano – żądane przez skarżącą zezwolenie zostało już udzielone. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa jest warunkowane także okolicznościami materialnoprawnymi sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest – jak zostało wyjaśnione – naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Zatem dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć przede wszystkim tego, że cała Polska od miesięcy boryka się z problemem epidemii. Jej skutki dotkliwie wpłynęły na możliwości orzecznicze całego aparatu Państwa (organów i sądów) i zaczęły być odczuwalne od połowy marca 2020 r., a od końca marca wręcz formalnie wstrzymano większość aktywności administracji, w tym ustawowo wstrzymano bieg terminów procesowych, co trwało do [...] maja 2020 r. Zaistniałe utrudnienia przypadły właśnie na okres, kiedy rozpatrywano sprawę L. K.. Dodatkowo Sąd oceniając charakter przewlekłości Wojewody uwzględnił wyjaśnienia, które organ przedstawił Wojewoda w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w odpowiedzi na skargę. Należy bowiem zauważyć, że – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw już od 2014 r. Wyjaśniono, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań. Opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych i niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa, nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Sąd ma z urzędu wiedzę z pism Wojewody (toczy się obecnie wiele spraw dotyczących terminowości załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy), że w Urzędzie Wojewódzkim w [...] podejmowane są kroki mające na celu usprawnienie postępowań dotyczących cudzoziemców. Zarazem Sąd ma świadomość, że okres tzw. lockdown’u, który miał miejsce wiosną bieżącego roku, przyczynił się ponownie do skumulowania zaległości w załatwianiu spraw administracyjnych. Można więc domniemywać, że zatrzymanie biegu terminów i wstrzymanie aktywności aparatu Państwa w okresie od marca do maja 2020 r. zniwelowało dotychczasowe wysiłki Wojewody nakierowane na przyspieszenie postępowań o zezwolenie na pobyt czasowy. Należy przyjąć, że dotyczy to także sprawy L. K.. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że przewlekłość Wojewody w niniejszej sprawie – biorąc pod uwagę specyficzne uwarunkowania, w jakich postępowanie z wniosku L. K. się toczyło – nie miała charakteru rażącego. Ze względu na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, wyznaczanej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Stąd też w oparciu o art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku) oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 9 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.