III OZ 676/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Pilica na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2022 r. sygn. akt III SO/Gl 17/22 w sprawie z wniosku E. B. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy Pilica w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 19 września 2022 r. sygn. akt III SO/Gl 17/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 i art. 64 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy Pilica grzywnę w wysokości 100 złotych (pkt 1) oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy Pilica na rzecz E. B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że E. B. wniosła 26 czerwca 2022 r. za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z 5 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skargę tę organ przekazał do sądu 22 lipca 2022 r., tj. z przekroczeniem 15-dniowego terminu z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) zwanej dalej "u.d.i.p.", upływającego 11 lipca 2022 r. Powyższe, zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznacza, że zostały spełnione przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Zażalenie na to postanowienie złożył Burmistrz Miasta i Gminy Pilica, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zgodził się, że akta wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane z uchybieniem terminu. Jednak niedopełnienie obowiązków przez organ nie miało negatywnych konsekwencji dla wnioskodawczyni. Skarga skarżącej wpłynęła w okresie wakacyjnym, czyli czasie zwiększonej absencji pracowników gminy. Skarżąca notorycznie składa skargi i wnioski do gminy, co w niektórych przypadkach wydaje się być nadużyciem prawa. Zwrócił uwagę, że w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Istotne, że kompetencja wojewódzkiego sądu administracyjnego do wymierzenia organowi grzywny ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym sformułowanie "sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu orzekającemu w tym przedmiocie przysługuje pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków (postanowienie NSA z 20 grudnia 2016 r., I OZ 1813/16, LEX nr 2317327). W konsekwencji nie jest trafna argumentacja zażalenia zmierzająca do podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje w postępowaniu zażaleniowym legalność stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Prawidłowe skonstruowanie zażalenia, którego polega na nienaruszeniu istoty tego środka prawnego, sprowadza się do próby podważenia oceny dokonanej przez podmiot, który wydał dane postanowienie lub zarządzenie (zob. postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FZ 464/10, LEX nr 603704; A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 194). Skoro w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przysługuje – w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wymierzenia grzywny – luz decyzyjny, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając legalność zaskarżonego postanowienia nie może ingerować w podjęte rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że organ przekazał skargę z uchybieniem 15-dniowego terminu z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Obowiązek przekazania skargi sądowi ma charakter bezwzględny i w sytuacji stwierdzonego naruszenia Sąd Wojewódzki uprawniony był do wymierzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy Pilica grzywny za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi wnioskodawczyni. W ocenie NSA także wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna, zważywszy na okres zwłoki oraz okoliczności faktyczne sprawy. Przy czym nie mógł odnieść skutku argument o nadużyciu przez wnioskodawczynię prawa składania skarg i wniosków. Organ nie podał bowiem w zażaleniu żadnych okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić to twierdzenie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.