II OSK 1485/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 417/08 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 417/08, oddalił skargę A S.A. z siedzibą w P na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla inwestora E Sp. z o.o. w W na budowę stacji paliw płynnych w K przy Autostradzie A-6 na działce nr [...], oraz sieci uzbrojenia terenu dla potrzeb stacji; na działce nr [...] obręb K (pas drogowy autostrady A6) obejmujące swym zakresem; stację paliw, pawilon usługowy z pomieszczeniami technicznymi, wiatę dla samochodów osobowych, myjnię automatyczną, dwa zbiorniki paliwowe V=70m3, zbiornik dwukomorowy V=70m3, zbiornik trzykomorowy V=70m3, drogi, place, sieci zewnętrzne, zbiornik retencyjny, konstrukcję nośników reklamowych, przepompownię ścieków sanitarnych wraz z rurociągiem tłocznym, sieć wodociągową, linię energetyczną wraz ze stacją transformatorową kanalizacji teletechnicznej. W decyzji wskazano, że obszar oddziaływania obejmuje nieruchomości – działki nr [...], [...] obręb K, objęte inwestycją. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], na wniosek nowego inwestora z dnia [...] października 2007 r. i za zgodą dotychczasowego inwestora, przeniósł decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. na rzecz L Sp. z o.o. w G. A S.A. z siedzibą w P w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. pozwolenia na budowę, gdyż wnioskodawca nie brał udziału w sprawie a organ odmówił uznania go za stronę, podczas gdy jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (prowadzi miejsce obsługi podróżnych w odległości kilku kilometrów od miejsca przewidywanej inwestycji). Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Wojewoda Zachodniopomorski odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że obszar oddziaływania przedmiotowego układu komunikacyjnego łączącego autostradę A-6 z projektowaną stacją paliw [...] zamyka się w obszarze działki nr [...] określającej pas drogowy autostrady A-6 i nie wprowadza ograniczeń dla sąsiednich terenów. Co do zmniejszenia odległości miedzy sąsiednimi MOP na drodze klasy A inwestor otrzymał od Wojewody pozwolenie na odstępstwo w postanowieniu z dnia [...] września 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A S.A., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z zm.), wskazał, że z wniosku zainteresowanego wynika, iż A S.A prowadzi MOP w odległości kilku kilometrów od miejsca inwestycji, zaś przepis § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 43, poz. 430), wbrew twierdzeniom wnioskującego – nie wyznacza obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Skoro zaś wnioskodawca prowadzi już MOP, to projektowana inwestycja w żaden sposób nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. A S.A. w P w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z § 111 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Możliwość zagospodarowania działek skarżącej spółki została ograniczona ponieważ przepis § 111 rozporządzenia wykonawczego wyznacza obszar oddziaływania inwestycji i wskazuje odległość miedzy sąsiednimi MOP na drodze klasy A, na 15 km. Przepis ten oznacza ograniczenie zagospodarowania terenów położonych w odległości 15 km od istniejącego miejsca obsługi zakazując budowę w tym obszarze innego miejsca obsługi. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. wskazał, że wydana w sprawie decyzja w postępowaniu wznowieniowym, w trybie art. 149 § 3 k.p.a., odmawia wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z uwagi na fakt, iż wnoszący o wznowienie nie jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie mógł skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi o wznowieniu postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd I instancji ustalając, czy występujący o wznowienie jest stroną postępowania, wyjaśnił, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd I instancji podniósł też, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. Element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy, wymagający aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest istotne gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Konieczność wprowadzenia takich ograniczeń wynikać zaś powinna z raportu oddziaływania na środowisko i z uzgodnień dokonywanych przez właściwe organy. Z przedstawionych akt ani też z relacji organów nie wynika, aby w związku z przedmiotową inwestycją było niezbędne wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich. Wobec tego, gdyby nawet składający wniosek spełniał element podmiotowy tego pojęcia, to i tak nie mógłby być stroną, skoro jego nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że A S.A. prowadzi miejsce obsługi podróżnych w odległości kilku kilometrów od miejsca projektowanej inwestycji, a zatem nowo projektowana inwestycja w żaden sposób nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepis § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. określający odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A – na nie mniej niż 15 km, nie określa obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyżej wymieniony przepis określa jedynie techniczne usytuowanie określonego obiektu, co nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania, którego istnienie wyznaczone jest koniecznością wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Strona skarżąca nie wykazała, aby takie ograniczenie zagospodarowania jej nieruchomości miało miejsce. Ewentualne naruszenie warunków technicznych (w sprawie miało miejsce zezwolenie na odstępstwo) mogłoby mieć znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie, przepis § 111 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wyznacza obszaru oddziaływania objętego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że podanie o wznowienie zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania, to organ musiał zastosować art. 149 § 3 k.p.a. i odmówić wznowienia postępowania. A S.A. z siedzibą w P w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z przepisem § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że przepis § 111 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. nie określa obszaru oddziaływania obiektu; a w rezultacie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi, ze względu na to, że skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją ostateczna z dnia [...] lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem żaden z zarzutów w niej zamieszczonych nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest bezpodstawny, ponieważ w tej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, trafne więc jest rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 151 p.p.s.a. – oddalające skargę. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Sporne jedynie jest rozumienie przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), powołanego dalej jako rozporządzenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd I instancji stanął na stanowisku, że decyzja odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r., odpowiada prawu. Nie było bowiem podstaw aby uznać, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania ma przymiot strony w tej sprawie. To ostatnie stwierdzenie należy odnieść do wznowienia postępowania, jak i do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Żądanie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), którą jest podmiot, który miał taki przymiot w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kto jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę określa zaś art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i do tych przepisów odwołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku oraz organ w zaskarżonej decyzji. Problem jednak jest w tym, że skarżąca odmiennie od Sądu i organów rozumie powyższe przepisy oraz § 111 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej (A S.A.), ponieważ prowadzi miejsce obsługi podróżnych (MOP) w odległości kilku kilometrów od miejsca przewidywanej inwestycji, na którą wydano decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a skoro nie była, to ma przymiot strony żądając wznowienia tego postępowania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w sposób opisowy w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą definicją można mówić, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, jeżeli ma być dotknięta ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu, spowodowanymi projektowaną budową, wynikającymi z przepisów odrębnych. Skarżąca wskazuje, że w tym przypadku takim przepisem odrębnym, wprowadzającym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jest § 111 ust. 1 rozporządzenia, jednak nigdzie nie wyjaśnia się, jakie to ograniczenia przepis ten miałby wprowadzać w stosunku do nieruchomości (MOP), którą w odległości kilku kilometrów od MOP, którego dotyczy decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., prowadzi A S.A. z siedzibą w P. Z samego bowiem faktu, że wydano pozwolenie na budowę obiektów wchodzących w skład MOP (decyzja z dnia [...] lipca 2007 r.) w odległości mniejszej niż przewiduje to § 111 ust. 1 rozporządzenia oraz w odległości mniejszej niż 15 km od MOP prowadzonego przez skarżącą, nie wynikają jeszcze dla skarżącej żadne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Jeżeli w ogóle ww. przepis rozporządzenia rozumieć jako wprowadzający ograniczenia, to są to ograniczenia dla organów wydających pozwolenia na budowę obiektów związanych z MOP, a nie ograniczenia dla podmiotów prowadzących już legalnie MOP. Poza tym ograniczenia w lokalizacji MOP wynikające z § 111 ust. 1 rozporządzenia, nie są to ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Pojęcie MOP nie jest pojęciem Prawa budowlanego i nie można go utożsamiać z pojęciem obiektu budowlanego, w związku z budową którego może zachodzić konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w obszarze oddziaływania obiektu, o czym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest pozwoleniem na budowę MOP, ale pozwoleniem na budowę szeregu obiektów budowlanych wchodzących w skład MOP, co wynika z jej osnowy W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z § 111 ust. 1 rozporządzenia, przez błędną wykładnię tych przepisów, nie jest trafny, gdyż powyższy przepis rozporządzenia nie określa obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Chociaż nie można wykluczyć, że inne przepisy tego rozporządzenia mogą mieć taki charakter. Odległości w jakich jeden od drugiego zostaną zlokalizowane poszczególne MOP, nie wymagają wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu z tego tytułu. Jeżeli więc można tu mówić o jakimkolwiek oddziaływaniu jednego MOP na drugi to tylko w zakresie ekonomicznym, konkurencji rynkowej, a nie w znaczeniu oddziaływania obiektu na danym obszarze, o czym stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro nieruchomość A S.A. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów objętych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., to brak podstaw do tego aby skarżąca była stroną (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższe stwierdzenie świadczy też o bezzasadności zarzutu zamieszczonego w pkt 2 skargi kasacyjnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie będąc związany wyrokiem NSA z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1138/08, nie podziela poglądu tam wyrażonego w kwestii przymiotu strony A S.A. w postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.