II OSK 2712/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 505/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w M. na uchwałę Rady Miasta Rypin z dnia 30 listopada 2020 r. Nr XXIX/180/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. [...] Sp. z o.o. w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Rypin Nr XXIX/180/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła skargę na ww. akt na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej także: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej także: "P.p.s.a.", oraz art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 14 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej także "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.". Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Rypin oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ naruszając jej interes prawny, narusza jednocześnie przepisy: art. 14 ust. 2, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuca, że uchwała nie zawiera załącznika graficznego z przedstawionymi granicami obszaru, dla którego rada gminy zobligowała organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu miejscowego. Załącznik powinien być przygotowany w taki sposób, by właściciel działek, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy, mógł stwierdzić czy jego działki będą objęte sporządzanym planem miejscowym. W tym zakresie załącznik graficzny do skarżonej uchwały nie zawiera legendy, która wskazywałaby w jaki sposób zostały oznaczone granice opracowania. W tym zakresie skarżąca dostrzega bezpośrednią korelację pomiędzy naruszeniem jej interesu prawnego, a uchybieniem wskazaną uchwałą normie prawnej zawartej w art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 14 ust. 4 ustawy planistycznej jasno wskazuje, że inicjatywa uchwałodawcza pochodzić ma od organu wykonawczego lub stanowiącego gminy. Skarżąca zarzuca, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 14 ust. 4 ustawy planistycznej, poprzez przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego "z wniosku", a nie z "inicjatywy" ustawowo powołanych do tej czynności organów gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, z uwagi na jej niezasadność, w szczególności brak naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 14 ust. 2, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej lub jej uprawnień. Nadto, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza jej interes lub uprawnienie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 30 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę. Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., bowiem zaskarżona przez [...] Sp. z o.o. uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Powyższy przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym uregulowaniu jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które Sąd podzielił, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Uchwała ta wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie w przyszłości kształtował sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto, rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Co do zasady zatem, wyklucza możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego, bądź uprawnienia (por.: wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). W świetle powyższego, Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 K.c.), czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej). Ochrony sądowej swoich praw Spółka będzie mogła domagać się, wnosząc ewentualnie skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące jej prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź sporządzenia takiego planu i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącej działek nie zmienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Sp. z o.o. w M. Postanowienie zaskarżyła w całości i zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez: - błędną wykładnię art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i uznanie, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie intencyjny, wewnętrzny; - błędną wykładnię art. 101 ust. u.s.g. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 5 a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi mimo istnienia interesu prawnego skarżącego i jego naruszenia w drodze zaskarżonej uchwały podjętej z naruszeniem przepisów prawa oraz art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez odrzucenie skargi mimo istnienia naruszeń prawa skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do pozostawienia w obrocie uchwały dotkniętej nieważnością. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter jedynie intencyjny, wewnętrzny. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter prawny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa wewnętrznego. Wskazać należy, że uchwała powyższa z definicji nie może naruszać interesu prawnego jednostek, bowiem jako akt prawa wewnętrznego – w przeciwieństwie do aktu prawa powszechnie obowiązującego – nie wywołuje skutków prawnych w sferze zewnętrznej. Jedynym skutkiem prawnym ww. uchwały jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma charakter wewnętrzny. Jest ona tzw. uchwałą intencyjną, w żaden sposób nie określającą końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego projektem planu, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W orzecznictwie w zasadzie jednolicie wskazuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 27/11). Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13 oraz w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3067/14). W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., co przesądza o niezasadności zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.