II GSK 1308/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 42/14 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu opłat abonamentowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 42/14 stwierdził bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku K.D. z dnia 17 lutego 2014 r. o umorzenie zaległości z tytułu opłat abonamentowych (pkt 1), orzekł, że bezczynność organu nastąpiła bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2) oraz umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 3). Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. K.D. wystąpił do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych. W dniu 7 października 2014 r. do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wpłynęło pismo Dyrektora Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zwracano się o udzielenie informacji, czy wniosek został rozpoznany, albo w jakim terminie zostanie wydana decyzja w tej sprawie. Pismem KRRiT z dnia 8 października 2014 r. K.D. został wezwany do uzupełnienia wniosku o wskazane dowody, o czym pismem z dnia 14 października 2014 r. Rada poinformowała Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 2 listopada 2014 r. K.D. przedstawił okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały umorzenie należności. W dniu 4 grudnia 2014 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydała decyzję nr MK/Nr 2473/2014 w przedmiocie umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych. Decyzja została wysłana do adresata w dniu 9 grudnia 2014 r., a doręczona mu w dniu 11 grudnia 2014 r. W dniu 8 grudnia 2014 r. do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wpłynęła skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność organu. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zobowiązanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku K.D. o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wydanym w sprawie wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, jak również o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. (powoływany jako: k.p.a.) w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz przekroczenie ustawowego terminu rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości w opłatach abonamentowych; art. 36 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawiadomienia wnioskodawcy w ustawowym terminie o niezałatwieniu sprawy w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości abonamentowych z podaniem przyczyn zwłoki oraz ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia; art. 12 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych w terminach wynikających z k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie pozostawała w bezczynności, gdyż wcześniej tj. w dniu 4 grudnia 2014 r. wydała decyzję kończącą postępowanie. Podniosła ponadto, że z informacji przekazanej przez Pocztę Polską S.A. wynika, iż w momencie złożenia wniosku o umorzenie zaległości należność była już wyegzekwowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie wywiązała się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie doszło do bezczynności organu w okresie od daty złożenia przez uczestnika wniosku tj. 18 lutego 2014 r. (data doręczenia organowi wniosku) do 9 grudnia 2014 r. (data nadania decyzji). Według przedstawionej przez Sąd argumentacji, w tym okresie organ nie informował ani wnioskodawcy, ani Rzecznika Praw Obywatelskich o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., mimo że Rzecznik pismem z 7 października 2014 r., po upływie ponad pół roku od daty złożenia wniosku, ponaglał organ do podejmowania czynności w sprawie. Pierwsze pismo w sprawie organ wystosował do wnioskodawcy dopiero w dniu 8 października 2014 r., wzywając go do uzupełnienia wniosku o wskazane dowody, jednakże dokonał tego dopiero po ponagleniu wystosowanym przez RPO. Wnioskodawca uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem pismem z dnia 2 listopada 2014 r. Organ natomiast nie informował ani wnioskodawcy, ani Rzecznika Praw Obywatelskich o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Ostatecznie sprawę rozstrzygnięto decyzją z 4 grudnia 2014 r., która została wysłana do adresata dopiero w dniu 9 grudnia 2014 r., tj. po dacie otrzymania przez organ skargi na bezczynność. Decyzję tę doręczono wnioskodawcy 11 grudnia 2014 r. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na wydanie w dniu 4 grudnia 2014 r. merytorycznej decyzji, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji zaskarżyła powyższy wyrok całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonego postępowania poprzez błędne przyjęcie, że przedmiot postępowania istniał w dacie złożenia skargi, gdy w rzeczywistości w niniejszej sprawie w dacie zaskarżenia bezczynność nie występowała, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wyrok Sądu; - art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 8 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonego postępowania polegający na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, w sytuacji gdy w dacie wydawania orzeczenia nie istniał jego przedmiot (bezczynność organu), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wyrok Sądu. Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie bezczynności zostało wszczęte w dniu 8 grudnia 2014 r. (data wpływu skargi do organu), podczas gdy istniała już decyzja kończąca postępowanie z dnia 4 grudnia 2014 r. Decyzja ta istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę. Data wydania pozwala na określenie, w jakim stanie prawnym decyzja zapadła. Przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem, tak, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Organ powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie twierdząc, iż w przypadku, gdy organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, skarga na bezczynność podlega oddaleniu. Na wypadek, gdyby powyższa argumentacja nie zyskała akceptacji NSA organ powołał drugi z zarzutów skargi i wskazał, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy, gdyż nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 §1 pkt 3 p p s a, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Organ wywiódł, iż z art. 149 p.p.s.a. wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Dlatego też jeżeli do daty orzekania przez Sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności, co powoduje, że postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie. Wstępna analiza skargi kasacyjnej wykazała, iż sformułowano w niej dwa zarzuty, przy czym jako podstawę każdego z nich wskazano między innymi przepis art. 3 § 8 p.p.s.a., podczas, gdy powołana ustawa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Zarówno jednak treść zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie pozostawiają wątpliwości, że według stanowiska Strony, zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowiący dla sądu administracyjnego podstawę do orzekania w sprawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji omyłka pisarska autora skargi kasacyjnej nie była przeszkodą dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podobnie, też brak precyzyjnego określenia w petitum skargi kasacyjnej, które z jednostek redakcyjnych art. 107 k.p.a., art. 133 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. naruszył Sąd pierwszej instancji. Dostrzegając wspomniane nieprawidłowości natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że pomimo błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, całościowa jego analiza pozwala na ustalenie granic postępowania kasacyjnego. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istota sprawy rozpatrywanej na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się przede wszystkim do oceny tego, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona bezczynność KRRiT ustała po dniu wniesienia skargi. Według przedstawionej przez organ argumentacji, okoliczność wydania w dniu 4 grudnia 2014 r. decyzji, której domagał się wnioskodawca, powodowała zakończenie bezczynności organu, a zatem skutkować powinna oddaleniem wniesionej po tej dacie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie - w przypadku akceptacji stanowiska Sądu pierwszej instancji, że stan bezczynności ustał po uruchomieniu postępowania sądowego w przedmiocie bezczynności, ale przed datą orzekania w tej sprawie - umorzeniem całego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość na mocy art.161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Przyjmując za punkt odniesienia niekwestionowane okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pozostawała w bezczynności w okresie od dnia doręczenia organowi wniosku K.D. tj. od 18 lutego 2014 r. do dnia, w którym wydaną w tej sprawie decyzję wysłano do adresata tj. do 9 grudnia 2014 r. Stanowiska o braku podejmowania przez organ w tym okresie działań mających na celu zakończenie sprawy generalnie nie podważa autor skargi kasacyjnej. Wskazuje jedynie, że ustanie bezczynności wiązać należy nie z datą wysłania decyzji do adresata, lecz z samym wydaniem decyzji, gdyż od daty wydania decyzja istnieje w sensie prawnym. Ta właśnie data pozwala też na ustalenie stanu prawnego według którego orzekał organ. Przypomnienia wymaga zatem, że zasadniczo bezczynność organu oznacza brak podejmowania czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Tymczasem w świetle art. 110 k.p.a. zakończenie sprawy wymaga nie tylko samego wydania decyzji, ale też działań organu zmierzających do jej wprowadzenia do obrotu prawnego, które - co do zasady - następuje poprzez doręczenie decyzji (art. 109 §1 i 2 k.p.a.). Z tej perspektywy twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie związane z prawną doniosłością daty wydania decyzji nie podważają stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności KRRiT ustał dopiero po podjęciu przez ten organ czynności zmierzających do wprowadzenia wydanej decyzji do obrotu prawnego tj. w dniu wysłania jej do adresata, a więc po wniesieniu skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a ściślej rzecz ujmując, po dniu, w którym skarga wpłynęła do organu. Uwzględniając tą okoliczność Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność na mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., ani do oddalenia tej skargi, jak również do zobowiązania Rady do załatwienia wniosku na mocy art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w przypadku gdy w dacie orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organu znana jest okoliczność, iż organ wydał stosowną decyzję administracyjną, co do której pozostawał w bezczynności, sąd - w świetle art. 149 §1 i 2 w związku z art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. - nie jest zwolniony z obowiązku zbadania, czy zachowanie organu nie nosiło znamion bezczynności, a następnie oceny tego zachowania pod kątem występowania ewentualnych przesłanek rażącego naruszenia prawa oraz podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Określenie, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2325/12; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12; z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13; z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13; postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1840/14 oraz wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2376/14 i z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl , powoływana jako: CBOSA). Stanowisko to wypracowane zostało na gruncie brzmienia art. 149 §1 i 2 p.p.s.a. według stanu prawnego poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i z takim właśnie stanem prawnym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Późniejsza nowelizacja tego przepisu potwierdza prawidłowość przyjętego kierunku wykładni wyraźnie określając katalog rozstrzygnięć, którymi alternatywnie może posługiwać się sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organy. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości, okazało się nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob.: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63; tak też wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1441/16, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.