VII SA/Wa 1677/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z 31 maja 2022 r. nr 931/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentu. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z 12 listopada 2021 r. nr IIIOT/573/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nakazał Z K rozbiórkę budynku gospodarczego na terenie nieruchomości na działce o nr ewid. [...] z obr. [...] w W, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z 5 grudnia 2021 r., podpisanym przez S D, Z K złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z 16 lutego 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) wezwał S D do przedłożenia dokumentu potwierdzającego jego upoważnienie do występowania w imieniu strony przed organem (np. pełnomocnictwa). WINB poinformował, że nieudzielenie powyższego wyjaśnienia we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Pismem z 31 marca 2022 r. WINB zawiadomił S D o pozostawieniu ww. odwołania bez rozpoznania. 2.2. Pismem z 29 kwietnia 2022 r. Z K (dalej: skarżąca), zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do WINB z podaniem o przywrócenie terminu do złożenia dokumentu potwierdzającego upoważnienie S D do złożenia odwołania w imieniu skarżącej. Jednocześnie przedłożyła pełnomocnictwo udzielone swojemu synowi S D do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. 2.2.1. Skarżąca wskazała, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Podniosła, że wezwanie do nadesłania pełnomocnictwa przesłano na adres S D, w związku z czym nie miała wiedzy o jego wydaniu. Również S D nie miał możliwości odebrania tego wezwania, albowiem od 21 lutego do 31 lutego 2022 r. przebywał w pracy w Holandii (skarżąca przedłożyła umowę, z której ma wynikać zobowiązanie S D do realizacji prac hydraulicznych w Holandii w okresie od 21 lutego do 31 marca 2022 r. oraz kopie biletów parkingowych z A z tego okresu). Ponadto S D miał być przekonany, że wszelka korespondencja w sprawie będzie kierowana na adres skarżącej – tym bardziej, że w korespondencji elektronicznej z 8 grudnia 2021 r. wskazywał, że nie mieszka ze swoją matką i nie ma go w kraju, a przyjeżdża do Polski w razie potrzeby. Na zakończenie wyjaśniono, że o uchybieniu terminu strona dowiedziała się podczas przeglądania akt 25 kwietnia 2022 r. 2.3. Odmawiając przywrócenia ww. terminu, WINB powołał się na art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.). Organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w kopercie, na której widniał adres nadawcy: ul. [...] , [...]. W związku z tym wezwanie z 16 lutego 2022 r. zostało nadane na ww. adres S D i dwukrotnie awizowane, a wobec niepodjęcia przesyłki skuteczne doręczenie tego pisma nastąpiło 10 marca 2022 r. Wobec tego braki odwołania należało uzupełnić do 17 marca 2022 r. WINB podał, że zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się przedstawicielowi strony, gdy strona nie działa w postępowaniu osobiście. Zdaniem organu, jeżeli S D posiadał wiedzę o możliwym wyjeździe zagranicznym, powinien wskazać adres do doręczeń, umożliwiający odbiór korespondencji. W związku z tym organ uznał, że strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu ww. terminu. 3. Pismem z 6 lipca 2022 r. Z K skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego zmianę i przywrócenie terminu do przedłożenia spornego dokumentu, uwzględnienie złożonego pełnomocnictwa oraz nakazanie dalszego procedowania w sprawie złożonego odwołania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do złożenia dokumentu potwierdzającego upoważnienie S D do występowania w imieniu skarżącej przed WINB. Skarżąca podkreśliła, że przy składaniu odwołania nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wywołanych nieznajomością prawa. 4. W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia była odmowa przywrócenia terminu do złożenia dokumentu potwierdzającego upoważnienie S D do złożenia odwołania w imieniu skarżącej. 6.1. Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. 6.2. W ocenie Sądu, organ mógł merytorycznie rozpoznać podanie skarżącej o przywrócenie terminu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 821/19, LEX nr 3333912). Rozpatrzone przez organ podanie zostało wniesione w ciągu siedmiu dni od dnia, w którym S D dowiedział się o uchybieniu terminu, co nastąpiło 25 kwietnia 2022 r. w czasie przeglądania akt postępowania. Czynność tę potwierdza protokół zalegający w aktach administracyjnych (k. 162). 6.3. Jak wynika z art. 58 § 1 k.p.a., warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Zatem przywrócenie terminu uzasadnia podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 2550/17, LEX nr 2522002). Innymi słowy, przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Gdy strona jest zastępowana przez pełnomocnika, za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18, LEX nr 2517321). To sama strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, a odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 3049/17, LEX nr 2467381). Zatem także za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., I OSK 553/16, LEX nr 2481452). Na tym tle podnosi się nawet, że przekonanie strony, że jej jedyną winą jest to, że zaufała osobie pełnomocnika, nie świadczy o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej pozwalającej na przywrócenie terminu do dokonania czynność procesowej w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 930/15, LEX nr 2248151). Zasada ta dotyczy także sytuacji, w której strona jest zastępowana przez pełnomocnika nieprofesjonalnego, tj. w szczególności niewykonującego zawodu adwokata ani radcy prawnego (zob. wyroki NSA z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3031/13; 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2677/13; 2 lutego 2018 r., II OSK 3049/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 7. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma znaczenie również fakt, że uchybienie terminu dotyczyło przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania strony postępowania przez jej syna. 7.1. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z art. 33 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Stosownie do art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Natomiast w myśl art. 33 § 4 k.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Przy czym, wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 858/10, LEX nr 990297). 7.2. Ponadto jak wynika z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Na tle tego przepisu wskazuje się, że w sytuacji, w której zgłaszający się w imieniu strony pełnomocnik nie przedkłada pełnomocnictwa, jego pismo o zgłoszeniu się w imieniu strony jest obarczone brakiem formalnym, w odniesieniu do którego organ powinien uruchomić tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. Do czasu uzupełnienia braku formalnego w postaci dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, przy czym adwokat sam może uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 § 2 k.p.a.), nie ma podstaw do traktowania zgłaszającego się adwokata jako pełnomocnika. Jedyna czynność procesowa jaka powinna być z jego udziałem na tym etapie postępowania przeprowadzona to doręczenie mu wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Za miarodajną chwilę powstania obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi nie można w każdej sytuacji przyjmować chwili zgłoszenia się pełnomocnika. Pismo doręczone pełnomocnikowi, który nie wykonałby wezwania do usunięcia braków i nie przedłożyłby pełnomocnictwa, nie wywołałoby w odniesieniu do strony skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2050/19, LEX nr 3395503). W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 758/19, wyrok WSA w Lublinie z 20 września 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 476/19), że wobec nieuzupełnienia braku formalnego podania poprzez niezłożenie pełnomocnictwa w przewidzianej prawem formie, organ powinien wezwać samą stronę do podpisania podania. Wynika to stąd, że braki formalne podania mają charakter usuwalny. Organ powinien więc dążyć do merytorycznego rozpoznania podania, a dopiero gdy wyczerpie możliwości usunięcia braków formalnych tego podania, pozostawić go bez rozpatrzenia. Zatem wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania powinno być w pierwszej kolejności skierowane do składającego je pełnomocnika, a w sytuacji niewykazania przez niego umocowania do działania w imieniu strony, organ powinien wezwać samą stronę do jego podpisania (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r. sygn. akt V SAB/Wa 8/19). 7.3. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy, WINB choć prawidłowo wezwał S D do nadesłania dokumentu, z którego wynika jego umocowanie do reprezentacji skarżącej w postępowaniu administracyjnym, to jednak uczynił to pod nieprawidłowym rygorem. Na tym etapie organ nie powinien bowiem wskazywać, że nieprzedłożenie ww. dokumentu będzie skutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. W następstwie nieprzedłożenia przez S D tego dokumentu w terminie, tj. do 17 marca 2022 r., WINB powinien był wezwać skarżącą – na jej adres (widniejący w nagłówku odwołania) do uzupełnienia tego braku. Skarżąca mogłaby wówczas osobiście nadesłać dokument pełnomocnictwa udzielonego synowi albo samodzielnie podpisać odwołanie. Zamiast tego, organ przedwcześnie pismem z 31 marca 2022 r. zawiadomił o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania – kierując to pismo nie do strony, ale do osoby, która (na tym etapie) nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak już bowiem wyżej wskazano, pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się pełnomocnikowi dopiero po jego ustanowieniu. 7.4. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarżąca nie może ponosić winy w uchybieniu terminowi do uzupełnienia braku dokumentu potwierdzającego upoważnienie S D do działania w jej imieniu, skoro postępowanie dotyczące uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało przeprowadzone z tak istotnymi uchybieniami, które w rezultacie prowadziły do pozbawienia strony prawa do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Sprzeczne z przedstawioną oceną Sądu stanowisko WINB należało zatem uznać za wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, WINB zastosuje ww. ocenę prawną. 8. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.