II SA/Gl 449/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na działki budowlane Oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta K. z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale o normatywne działki budowlane (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]) na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz. 139), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych ( Dz. U. nr 16, poz. 91), art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz.192- dalej " ustawa z 1972 r.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 242) orzekł o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne budowlane. W § 1 decyzji stwierdzono, że zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą byłego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] r. ogłoszoną w Dz. Urz. PWRN nr [...] z dnia [...] r.- przeznacza się pod budownictwo jednorodzinne teren położony w K. przy ul. [...], ustalając go jako "teren budowlany". W § 2 stwierdzono, że teren o którym mowa w § 1 zostaje równocześnie podzielony na działki budowlane zgodnie z projektem podziału i rejestrem pomiarowym sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K. z dnia [...] r. W § 6 stwierdzono, że na nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Rozstrzygniecie w tym zakresie następuje w postępowaniu administracyjnym. W zakres tego terenu wchodziła między innymi działka nr 1 o powierzchni 0,2008 ha na karcie mapy 50 obręb L. objęta KW nr [...] Sądu Rejonowego w K. stanowiąca własność H. W.. Z wnioskiem z dnia 18 grudnia 2018 r. o "skuteczne wzruszenie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. dokonywane w administracyjnym trybie ws. postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego" zwrócił się H. W. (skarżący) reprezentowany przez I. B.. Wniósł o usunięcie z obiegu prawnego decyzji nr [...]; wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji; stwierdzenie nieważności powyższej decyzji - kierując wniosek do Prezydenta Miasta K.. Wniosek ten, zgodnie z właściwością skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach(SKO). SKO postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. Stwierdziło, że w pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie charakteru aktu, względem którego skierowano podanie zawierające między innymi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane. Podkreśliło, że przewidziana w art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz .U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej "K.p.a.") instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Żądanie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie , o którym mowa w art. 61 , zostało wniesione przez osobę nie będąca strona lub z innych uzasadnionych przyczyn postepowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane nie posiada mimo swej nazwy statusu decyzji administracyjnej. SKO wskazało, że z art. 5 ustawy z 1972 r. ust. 1 i ust 2 nie wynika by ustalenie terenów budowlanych nastąpiło w formie decyzji administracyjnej jako aktu skierowanego do indywidualnie skierowanego adresata. Wyjaśnił, że z przekazanych przez Prezydenta Miasta K., na wezwanie SKO, akt wynika, że przedmiotowa decyzja została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. i weszła w życie z dniem ogłoszenia. Skarżona decyzja została wydana w trybie przepisów, które przewidywały podjęcie uchwały o cechach akty generalnego, a nie indywidualnego, o czym świadczy również konieczność opublikowania uchwały. Kierowano ją bowiem nie tylko do osób, które brały udział w projektowaniu uchwały, ale również do tych które później mogły interesować się zabudową przedmiotowych terenów jako ich użytkownicy (art. 5 ust.1 , art. 4 i art. 11 ustawy z 1972 r.). SKO stwierdziło, że akty wydawane na podstawie art. 2 ustawy z 1972 r. podejmowane były w szczególnej procedurze uregulowane w powołanej ustawie, a nie w trybie przepisów K.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Zdaniem SKO, nie sposób przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. została podjęta w trybie ówczesnych przepisów K.p.a. jako akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji państwowej (art. 1 K.p.a.). Jak zauważyło SKO Prezydent Miasta K. nie mógł zadecydować w formie uchwały o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane, gdyż forma uchwały jest stosowana przez organy kolegialne, a nie organy 1-osobowe, a taki status miał Prezydent Miasta K.. Zdaniem SKO decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nie jest decyzja administracyjną w rozumieniu K.p.a.. W tym zakresie przywołał orzecznictwo sadów administracyjnych i NSA. Powyższe zdaniem SKO wskazało, że jest organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organów administracji. Wobec powyższego uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. zatytułowanym "zażalenie" , będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzucił, że na żadnym etapie postępowania organy nie wykazały, że skarżona decyzja jest aktem generalnym. SKO postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r., podzielając stanowisko, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] nie jest indywidualnym aktem administracyjnym lecz aktem generalnym czyli takim, który nie jest skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata lecz nieokreślonego kręgu adresatów. W skardze na powyższe postanowienie SKO skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o "odrzucenie w całości argumentów SKO zawartych w w zaskarżonym postanowieniu". W uzasadnieniu skargi zarzucił, że SKO nie odniosło się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów merytorycznych, które sprowadzały się do podważania przejścia prawa własności nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...]. Przywołał argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Polemizował również ze stanowiskiem SKO zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszaniem prawa, zaś poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustawodawca w regulacji tej wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozważając drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazuje, że: "Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.". Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Kontrolowane przez Sąd postępowanie zainicjowane zostało żądaniem skarżącego zawartym we wniosku z dnia 18 grudnia 2018 r. o "skuteczne wzruszenie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. dokonywane w administracyjnym trybie postępowania w sprawie postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego". Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc wyłącznie kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale o normatywne działki budowlane. Poza zakresem tej oceny pozostaje natomiast merytoryczna analiza wadliwości tego aktu. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 K.p.a., "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych." Regulacja ta, przesądza, że przepisy K.p.a. dotyczą decyzji administracyjnych. Zatem przedmiotem stwierdzenia nieważności w rozumieniu K.p.a. – jako jednej z nadzwyczajnych procedur służących wzruszeniu decyzji w trybie K.p.a. – może być jedynie decyzja administracyjne. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisu, określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Zawiera natomiast wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 107), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym uznaje się władczy, jednostronny akt woli organu administracji rozstrzygający w sprawie, skierowanej do imiennie oznaczonego adresata takiego aktu, którego podstawę stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Z powyższego wynika więc, że jeżeli akt nie ma waloru decyzji administracyjnej tj. rozstrzygnięcia organu administracyjnego, podejmowanego w indywidualnej sprawie, skierowanej do indywidualnie oznaczonego adresata, to wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie K.p.a. w sprawie stwierdzenia jego nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie istnieje akt, którego prawidłowość można by oceniać w takim postępowaniu. Decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Kwestią zasadniczą w sprawie jest zatem, czy decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale o normatywne działki budowlane jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym nie ulega wątpliwości, że o charakterze prawnym aktu nie decyduje jego nazwa, ale jego treść. Z tego względu sposób określania przedmiotowego aktu jako decyzji, nie może przesądzać powyższej kwestii, tym bardziej, że forma ta nie wynikała z przepisów na podstawie których akt ten został wydany. Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. została podjęta w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192; ze zm. – dalej "ustawa z 1972 r."), zgodnie z którym "Prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowane). – ( ust. 1); Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane)" (ust.2). Akty te były podejmowane zgodnie z procedurą określoną w tej ustawie (art. 4 i 5 ust 1), do której nie miały zastosowania przepisy K.p.a. Ustawa o terenach nie zawierała w tym zakresie odesłania do tej regulacji prawnej. Natomiast sama regulowała kwestie związane z uczestnictwem osób zainteresowanych w procesie projektowania uchwały, jak i również tryb rozpoznawania wniosków, uwag, odwołań. Akt ten był więc podejmowany w trybie szczególnych uregulowań prawnych. Analizując przepisy ustawy z 1972 r. SKO zwróciło również uwagę na krąg osób, do których akt ten jest skierowany. Wskazał przy tym, że uchwała podejmowana w trybie art. 2 ustawy z 1972 r. była skierowana nie tylko do osób wymienionych w art. 4 ust. 2 tej ustawy, tj. właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów; osób, którym służyło ograniczone prawa rzeczowe na tej nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów oraz osób wykazanych w ewidencji gruntów i budynków władających nieruchomościami ale również do innych osób potencjalnie zainteresowanych zabudową tych terenów, skoro projekt uchwały stosowanie do art. 4 ust. 1 ustawy z 1972 r. podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu, a zawiadomienie o tym podawało się do powszechnej wiadomości. Zatem zainteresowanymi mogli być zarówno dotychczasowi właściciele, jak i osoby, które w przeszłości mogły stać się użytkownikami wieczystymi działek objętych uchwałą (art. 11 ustawy z 1972 r.). SKO zasadnie uznało, że ustawa posługując się pojęciem osoby zainteresowanej nie zawęziła tego kręgu jedynie do osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z 1972 r.. Uchwała była aktem skierowanym do nieoznaczonego kręgu adresatów, co jest cechą charakterystyczną dla aktu generalnego -aktu o charakterze pośrednim pomiędzy aktem normatywnym, aktem stanowienia prawa, mocą którego ustanawiane są normy generalne i abstrakcyjne, a indywidualnym aktem administracyjnym, zawierającym normy indywidualno-konkretne, stanowiącym akt stosowania prawa- a nie indywidualnego. Świadczy o tym również konieczność jej opublikowania w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 1 ustawy z 1972 r.), co w odniesieniu do przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiego Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] , poz. [...]. Ponadto skutkiem wejścia w życie aktu podejmowanego w trybie art. 2 ustawy z 1972 r. było przejście z mocy prawa na własność Państwa terenów przeznaczonych pod budownictwo objętych tą uchwałą. Natomiast indywidualne odstępstwa w tym zakresie miały być realizowane w odrębnym trybie określonym w art. 8 i 9 ustawy z 1972 r. które to przepisy stanowiły podstawę do wydania decyzji skierowanych do indywidualnych adresatów w procesie ustalania terenów budowlanych w trybie Rozdziału 1 wskazanej ustawy, co dotyczyło zachowania własności działki budowlanej przez dotychczasowego właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości objętej uchwałą oraz nadania działki na własność członkom ich rodzin. Również kwestia odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na mocy tej uchwały na własność Państwa wiązała się z wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. w związku z art. 23 ust 1 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Ustawodawca w ustawie z 1972 r wyraźnie określił przypadki rozstrzygane indywidualnie w formie decyzji, zatem gdyby uchwała podejmowana w trybie art. 2 ustawy z 1972 r.miała być decyzją administracyjną ustawodawca dałby temu wyraz nie tworząc szczegółowej procedury, do której nie miały zastosowania ówczesne przepisy k.p.a. odsyłając do ich stosowania. Należy ponadto wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie mogła być podjęta w formie uchwały, gdyż forma ta jest stosowana przez organy kolegialne jakimi były prezydia powiatowych rad narodowych, a nie jednoosobowe, taki zaś status posiadał Prezydent Miasta K. jako ówczesny terenowy organ administracji państwowej stosowanie do art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r., Nr 47, poz. 277), którego z mocy art. 99 tej ustawy przeszły kompetencje w przedmiotowym zakresie. Decyzja jest zatem aktem "zastępującym" uchwałę podejmowaną w trybie art. 2 ustawy z 1972 r.. W tej sytuacji, mając na względzie powyższe Sąd uznał za trafne stanowisko organu, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu terenu budowlanego w K. i jego podziale na normatywne działki budowlane podjęta w trybie art. 2 ustawy z 1972 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa, w związku z czym nie było możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zatem skoro decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.