III SA/Gl 457/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.245.2020 stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy Wilkowice dotyczącej cen obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami na terenie gminy oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.245.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Wilkowice z 26 lutego 2020 r. nr XVI/158/2020 w sprawie wprowadzenia stref cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami na terenie Gminy Wilkowice. W uzasadnieniu powyższego wyjaśnił, że w/w uchwała jest sprzeczna z prawem, a dokładnie z art. 11b ust. 2 i art. 11c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2140), albowiem przepisy te dotyczą cen i stawek taryfowych maksymalnych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków. Na ich podstawie można ustalić obowiązujące dla całego terenu danej gminy zaporowe ceny jednostkowe za przewóz taksówką – bądź zróżnicowane stawki taryfowe z uwagi na utworzone w gminie strefy cenowe. W obu jednak przypadkach chodzi o wyrażone kwotowo taryfy obowiązujące na terenie gminy za przewóz taksówką. Tymczasem Rada Gminy Wilkowice w § 1 kwestionowanej uchwały wprowadziła jedną strefę cen obowiązujących przy przewozie osób i ładunków, natomiast w § 2 uchwały postanowiła o dwóch różnych stawkach taryfowych zróżnicowanych z uwagi na rodzaj dnia (powszedni, niedziela i święta) oraz godzinę (od 6:00 do 21:59 oraz od 22:00 do 5:59) w jakich taryfy miały być naliczane. Jednocześnie w regulacjach tych poprzestała na utworzeniu jednej strefy cen dla przewozu taksówek na terenie Gminy Wilkowice i o obowiązywaniu w niej dwóch stawek taryfowych bez wskazania ich wysokości. W tej sytuacji Wojewoda Śląski stwierdził, że przewidziana w art. 11b ustawy o transporcie drogowym delegacja ustawowa zobowiązująca organ gminy do formułowania zawartych w uchwale treści w sposób precyzyjny i kompleksowy, nie została w sposób należyty zastosowana. Dlatego też w ramach swoich kompetencji nadzorczych wynikających z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) wyeliminował ją z obrotu prawnego. Nie zgadzając się z powyższym pełnomocnik Gminy Wilkowice wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 § 1 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako K.p.a.) poprzez uniemożliwienie Radzie Gminy Wilkowice wypowiedzenia się, co do zgłoszonych zarzutów oraz naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej; - art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 K.p.a. poprzez brak jednolitości w stosowaniu prawa przez organ nadzoru, albowiem w obrocie prawnym funkcjonują uchwały, które w analogiczny sposób regulują kwestię wprowadzania cen maksymalnych, stref cen oraz stawek taryfowych; - art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) i art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z uchybieniem zasad dotyczących zawieszenia terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, a także z naruszeniem zasady praworządności. Ponadto zarzucono Wojewodzie naruszenie przepisu prawa materialnego to jest art. 11b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że Rada Gminy Wilkowice miała obowiązek zawrzeć w uchwale maksymalne ceny i maksymalne stawki taryfowe, podczas gdy przepis art. 11b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym redakcyjnie związany z art. 11b ust. 1 tej ustawy kształtuje uprawnienie zawierające się w sformułowaniu "rada gminy może". Dodatkowo wskazano, iż regulacja zawarta w w/w przepisach posługuje się trzema pojęciami: cena, strefa cen i stawki taryfowe. Ustawodawca w sposób niefortunny umieścił pojęcie stawka taryfowa w nawiasie zaraz po wyrażeniu strefa cen. Ten zabieg można było odczytać dwojako albo że chodzi o pojęcia równoznaczne, albo też o dwa nierównoznaczne pojęcia o różnym desygnacie. Oznaczałoby to, iż ustawodawca upoważnił uchwałodawcę do określenia – według jego wyboru – "strefy cen" lub "stawek taryfowych" tudzież określenia zarówno "strefy cen" jak i "stawek taryfowych". Ponieważ pojęcie "strefy" jest pojęciem geograficznym dlatego też "strefę cen" odniesiono do obszaru geograficznego, gdzie obowiązują pewne ceny. Natomiast stawki taryfowe zinterpretowano jako pewne elementy składowe całości ceny ustalanej za przewóz taksówką lub też jako kryterium zróżnicowania cen za przewóz taksówką w zależności od pory dnia czy rodzaju dni, w których świadczona jest usługa (dni robocze lub dni ustawowo wolne od pracy). Twierdzenie jakoby interpretacja Wojewody Śląskiego zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym odpowiadała prawu nie ma żadnego uzasadnienia, skoro w art. 11c ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wyraźnie umieścił oba wyrażenia – cenę i stawkę taryfowa obok siebie. To uprawniało do przyjęcia, że cena i stawka taryfowa nie są synonimami tego samego pojęcia lecz z logicznego punktu widzenia są pojęciami różnymi o innych desygnatach, a użycie koniunkcji między pojęciami "ceny" i "stawki taryfowej" wskazuje, że obie materie powinny być określone niezależnie od siebie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym termin, w którym organ nadzoru mógł skorzystać z przysługujących mu kompetencji, jest terminem zawitym (prekluzyjnym), którego powołany w skardze art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie dotyczył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego oparta jest na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i przepisu prawa materialnego. Zaczynając zatem od zarzutów procesowych Sąd stwierdza, że nie mogą one skutkować uchyleniem aktu nadzoru na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skrócie jako "u.s.g.") w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Sąd podziela pogląd o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu przed organem nadzoru zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Upoważnia do tego przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. o treści: Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wniosek, jaki wynika z tego przepisu jest następujący – postępowanie przed organem nadzoru nie toczy się co do zasady na podstawie przepisów k.p.a., przepisy tego kodeksu mogą być jednak stosowane w tym postępowaniu w sposób odpowiedni, to znaczy uwzględniający jego specyfikę i przystający do jego zasad i celów. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu nadzorczym nie zebrano dowodów i materiałów, które miałyby być podstawą ustaleń faktycznych, z którymi strona mogłaby się zapoznać i na ich temat wypowiedzieć. Nie zgłoszono też żadnych żądań. Ocenie pod kątem zgodności z prawem podlegała w nim uchwała Rady Gminy Wilkowice i, jak widać z akt sprawy, Wojewoda podjął swe rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie analizy tekstu tej uchwały. Ta zatem część przepisu art. 10 § 1 k.p.a (... umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ...) nie znajdzie zastosowania w tej sprawie. Nie mniej jednak generalna zasada wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania powinna mieś zastosowanie w tym rozumieniu, że przed podjęciem rozstrzygnięcia strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w kwestiach poruszonych przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Sąd nie widzi podstaw do odstąpienia od tej zasady, czyli odpowiedniego zastosowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym, bo nie widzi podstaw ku temu, by postępowanie to toczyło się bez jej zachowania, co oznacza z obniżeniem gwarancji procesowych strony w porównaniu do gwarancji strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. W tym zatem zakresie Sąd podzielił pogląd autora skargi. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu co do końcowego wyniku sprawy. Aby naruszenie przepisów proceduralnych, a taki charakter ma naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., mogło być przyczyną uwzględnienia skargi, konieczne jest wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc konieczne jest wykazanie, że naruszenie to mogło doprowadzić do wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, że bez uchybienia proceduralnego rozstrzygnięcie mogło być inne. Warunek ten nie ma miejsca w sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa. Przechodząc na ten moment do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 11b ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym Sąd stwierdza, że zarzut, jaki Wojewoda skierował pod adresem zakwestionowanej uchwały, o braku określenia wyrażonej kwotowo taryfy za przewóz taksówkami jest słuszny. Wykładnia tych przepisów musi być prowadzona z uwzględnieniem przepisu art. 11c tej ustawy. Stanowią one całość merytoryczną, a wynika z nich, że gmina może ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy. Jest to uprawnienie gminy, z którego może, choć nie musi skorzystać, ale wówczas, gdy gmina podejmuje taką uchwałę, to powinna spełnić wymagania ustawowe wynikające z art. 11b ust. 2 i 11c ustawy o transporcie drogowym, a to oznacza, że powinna ustalić strefy cen (stawki taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami, które mają charakter cen i stawek maksymalnych. Nieokreślenie cen i stawek taryfowych kwotowo oznacza, że wymóg z art. 11c ustawy o transporcie drogowym nie jest spełniony. Przy wszelkich wątpliwościach co do redakcji tych przepisów podniesionych przez Gminę, trzeba im nadać logiczny sens, a ten jest taki, że efektem uchwały ma być określenie cen i stawek taryfowych maksymalnych, co wymaga określenia kwotowego. Jak słusznie zauważył WSA w Białymstoku w wyroku z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 234/19, przepisy art. 11b i 11c ustawy o transporcie drogowym zostały dodane mocą art. 15 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. w Dz.U z 2019 r., poz. 178), a intencją ustawodawcy wyrażoną w projekcie ustawy było przyznanie gminom kompetencji określania cen urzędowych za przewóz taksówkami. Tak więc Sąd nie podzielił poglądu Gminy o tym, że uchwalenie stawek taryfowych bez ich kwotowego określenia jest wypełnieniem upoważnienia ustawowego z art. 11b i 11c ustawy o transporcie drogowym. Mamy w takiej sytuacji uchwałę, która wprowadza w gminie jedną strefę cen obowiązującą przy przewozie osób i ładunków taksówkami, co jest dopuszczalne, ale jednocześnie dwie stawki taryfowe w tej strefie z tym, że nie wiadomo w jakiej wysokości. W ten sposób owe stawki taryfowe nie mogą pełnić roli stawek maksymalnych ? Sąd nie podziela wątpliwości Gminy wynikających z redakcji art. 11b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ze zwrotu Rada gminy określa strefy cen (stawki taryfowe)... . Ujęte w nawias określenie stawki taryfowe nie odnosi się do strefy, jako określenia terytorialnego, a do cen, które w danej strefie ustala się z zastosowaniem obowiązującej w niej stawki taryfowej. Wracając do kwestii procesowych, Wojewoda słusznie zarzucił Gminie naruszenie art. 11b ust. 2 i 11c ustawy o transporcie drogowym i uchybienie obowiązkowi z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy i dlatego nie może być przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Następny zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez brak jednolitości stosowania prawa przez organ nadzoru. W tym zakresie Sąd stwierdza, że przedmiotem tego postępowania jest jedno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, które podlega w nim ocenie pod kątem zgodności z prawem. To, że podobne uchwały innych gmin nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Śląskiego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia nadzorczego, którym objęta została uchwała Rady Gminy Wilkowice. Są to kwestie odrębne. Ostatni zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez organ przepisu art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, w myśl którego organ wydał rozstrzygnięcie z uchybieniem zasad dotyczących zawieszenia terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołany przez Gminę art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewidywał (uchylony z dniem 14 maja 2020 r.), że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 zawieszeniu podlegał bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Trzeba zatem podkreślić, że chodziło w nim o terminy przewidziane przepisami prawa. Zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu z art. 10 § 1 k.p.a., znajdująca tu odpowiednie zastosowanie z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g., nie została skodyfikowana w ten sposób, że w przepisie prawa przewidziano dla strony termin do dokonania czynności. Tak więc zarzut ten może być rozpatrywany tylko jako dotyczący naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., co Sąd już omówił. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.