II OSK 540/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1121/20 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 listopada 2020 r. oddalił skargę T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w m. S., gm. T. Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA T. W., reprezentowany przez S. W., nie przedstawiając zarzutów ani motywów skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd podzielił pogląd, że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można raz jeszcze domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływał się na inne przyczyny nieważności. Jak wskazuje analiza akt sprawy postępowanie dotyczące wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r. zostało już prawomocnie rozstrzygnięte. Jak prawidłowo, w ocenie Sądu, wyjaśniło SKO, decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymało ono w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r., której aktualnie skarżący zażądał stwierdzenia nieważności. Następnie wyrokiem z 28 maja 2014 r., IV SA/Po 70/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję SKO z [...] listopada 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 maja 2016 r., II OSK 2279/14, oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok. Z powyższego wynika, że już uprzednio – przed złożeniem wniosku przez T. W. z [...] grudnia 2019 r. - prawomocnej kontroli, również w zakresie ewentualnych kwalifikowanych wad, poddana została decyzja Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r., której stwierdzenia nieważności aktualnie skarżący zażądał. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 61a k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację przez WSA, za SKO, iż ze względu na oddalenie przez WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 18 "września" 2014 r., IV SA/Po 70/14, skargi na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującej decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2013 r. brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności na skutek wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r., podczas gdy takie rozumienie zaskarżonych przepisów, w szczególności art. 61a § 1 p.p.s.a. prowadzi do naruszenia wyrażonej w tych przepisach zasady prawa do sądu, a także prawa do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja Wójta Gminy T. z [...] maja 2013 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., IV SA/Po 70/14, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2279/14. W wyroku z dnia 28 maja 2014 r., IV SA/Po 70/14, WSA uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podał w szczególności, iż "nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa". W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko SKO odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2013 r. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W powyższej uchwale podkreślono, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Zawarte w przywołanej wyżej uchwale NSA stanowisko prezentowane było również w piśmiennictwie, gdzie wskazywano, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Podobne stanowisko wielokrotnie było zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z 30.01.2020r., II OSK 702/18, LEX nr 3043565; z 7.06.2017r., II OSK 67/17, LEX nr 2330100; z 24.11.2016r., II GSK 1020/15, LEX nr 2206366; z 17.07.2012r., II OSK 1617/11, LEX nr 1251836). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skoro w prawomocnym wyroku sąd administracyjny nie dopatrzył się w decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2013 r. ani zwykłego ani kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, to organ administracyjny zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. WSA dokonał zatem prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, a więc nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.