II GSK 1824/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Zofia Borowicz del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2499/10 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz rozłożenia tej należności na raty oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2499/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej oraz rozłożenia tej należności na raty. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. B. karę pieniężną w wysokości 11.800 zł. Skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu o odroczenie do 31 grudnia 2009 r. spłaty ww. kary pieniężnej oraz o umorzenie 50% nałożonej kary pieniężnej i rozłożenie na raty w wysokości 50 zł miesięcznej pozostałej części kary z powodu braku płynności finansowej w postaci rosnących zaległości w regulowaniu zobowiązań. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił K. B. odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej, odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości 5900 zł oraz rozłożył na raty spłatę kary pieniężnej w wysokości 5900 zł na 30 rat płatnych: 29 rat wysokości 200 zł i 1 ratę w wysokości 100 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję z [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie w zakresie odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej oraz odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości 5900 zł i odmówił rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej w wysokości 5900 zł. Odnosząc się do wniosku w zakresie umorzenia, organ I instancji nie stwierdził żadnej z przesłanek wymienionej w art. 42 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Stwierdził, że na dzień sporządzenia decyzji brak było podstaw do powzięcia uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2008 r. wynikało, iż skarżący uzyskał znaczny przychód w wysokości 316.907,73 zł. Z raportu o podatku dochodowym z rok 2009 r. wynikało, że osiągnął przychód w wysokości 347.453,98 zł. Choć powyższe dokumenty wykazywały również stratę w wysokości 8.064,58 zł i 15.314,95 zł, to jednak według organu nie przesądzało to o ciężkiej sytuacji materialnej skarżącego. Z prowadzonej działalności gospodarczej osiągnął on bowiem wysoki przychód, a wykazana strata wiązała się z wysokimi kosztami uzyskania tego przychodu, co niekoniecznie świadczyło o złej sytuacji majątkowej skarżącego. W ocenie organu uzyskiwanie tak wysokich przychodów dało stronie możliwość poczynienia oszczędności i jednorazowej spłaty całej należności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł K. B. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie zaznaczył, że w myśl art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, znajdującego zastosowanie w sprawie, należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Zgodnie zaś z ust. 3 powyższego artykułu, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, na wniosek dłużnika, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności albo rozłożona płatność całości lub części należności na raty. Mając na uwadze powyższe WSA wywiódł, że organ badając sprawę w zakresie przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie udowodnił, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Organ nie odniósł się jednak do stwierdzenia skarżącego zawartego w odwołaniu, zgodnie z którym: "(...) nie jestem w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych w kwocie 708 zł jakie powstały w związku ze skierowaniem przez organ tytułu wykonawczego do Urzędu Skarbowego. Z informacji od poborcy skarbowego wynika, że nie przedłoży informacji o bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego do momentu zapłaty kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela lub dłużnika". W ocenie WSA o ile twierdzenie skarżącego odpowiada prawdzie, należałoby przyjąć, że skarżący nie dysponuje środkami materialnymi z których można byłoby uzyskać koszty wyższe od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Powołując się na okoliczność nieściągalności należności, organ winien był wykazać, że podjął wszelkie kroki zmierzające do jej stwierdzenia i wykazania. Sąd I instancji stwierdził konieczność zweryfikowania powyższego twierdzenia skarżącego i wyjaśnienia z organem egzekucyjnym, jak wygląda sprawa prowadzonego postępowania egzekucyjnego i jakie ustalenia w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego poczyniono. Tym bardziej, że w zaskarżonej decyzji brakuje informacji dotyczących sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organ jego sytuację majątkową opisał jedynie poprzez przedstawienie przychodów z działalności gospodarczej z 2008 r. i początku 2009 r. Sąd uznał takie informacje za niewystarczające. Brak powyższych ustaleń organu orzekającego powodował zdaniem WSA, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie wykazał w sposób wystarczający jakie okoliczności uzasadniały przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym z majątku skarżącego uzyska się kwoty wyższe od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności oraz, że postępowanie egzekucyjne okaże się skuteczne. Z powyższych względów WSA w W. orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając to orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego uznając, iż wobec skarżącego brak jest przesłanek zawartych w art. 42 ustawy o finansach publicznych umożliwiających umorzenie w całości lub w części należności pieniężnych. Ponadto nietrafne jest stwierdzenie, że organ badając sprawę w zakresie przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący nie udowodnił, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy trafnie uznał, iż nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 42 pkt 1-4 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających skarżącego należności. Ustawodawca w przywołanym przepisie posłużył się słowem "może", które dało organowi pełne uznanie w ocenie materiału dowodowego. Kasator wskazał również, że to na stronie spoczywał obowiązek wykazania przy pomocy stosownych dowodów, swojej sytuacji finansowej. Zarówno organ I jak i II instancji właściwie zebrały materiał dowodowy w sprawie, dokonały procesu subsumcji opierając się na aktualnych regulacjach prawnych, czemu dały wyraz w swoich decyzjach. Twierdzenia WSA dotyczące skupienia się organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji jedynie na dowodzie z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za rok 2008 oraz na raporcie dochodowym za rok 2009 organ uznał za niezrozumiałe wskazując, że ich analiza dała rzeczywisty obraz sytuacji finansowej strony i wskazała na jej faktyczne finansowe przychody i straty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240;) Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 § 1 k.p.a. i art. 42 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego uznając, iż wobec skarżącego brak jest przesłanek zawartych w art. 42 ustawy o finansach publicznych umożliwiających umorzenie w całości lub w części należności pieniężnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie uchyli decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszanie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zastosował pomimo uwzględnienia skargi tej regulacji, albowiem uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 42 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, kasator nie wskazał w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (zawiera on dziewięć ustępów) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada wymaganiom materialnym stawianym skardze kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej, co wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Kasator zarzucił także Sądowi przyjęcie, że organ badając sprawę w zakresie przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzestał na stwierdzeniu, iż skarżący nie udowodnił, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że ustawodawca w przywołanym przepisie posłużył się słowem "może", które daje organowi pełne uznanie w ocenie materiału dowodowego konkretnej sprawy, w szczególności czy istnieją podstawy do umorzenia należności, ponadto wniosek powinien być szczegółowo uzasadniony. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował poglądu, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji uznaniowej. Nie można jednak podzielić stanowiska, iż w przypadku postępowania dotyczącego takiej decyzji najważniejszym jego elementem jest uzasadnienie złożonego wniosku. Treść uzasadnienia złożonego wniosku ma wpływ na okoliczności badane w toku prowadzonego postępowania, jednak to organ jest tym podmiotem, który ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśnić, czy w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia w całości lub części należności pieniężnej, jej odroczenia lub rozłożenia na raty. Tego rodzaju postępowanie składa się z dwóch etapów, w pierwszym organ bada, czy w ogóle występują przesłanki do umorzenia należności, dopiero gdy stwierdzi ich wystąpienie wówczas kierując się "uznaniem" rozstrzyga złożony wniosek. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że "jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne". W literaturze podkreśla się, że w przypadku decyzji w których występuje uznanie, istotnym jej elementem jest jej uzasadnienie. "W demokratycznym państwie prawa nie ma żadnej wątpliwości, że decyzje tzw. uznaniowe podlegają kontroli sądowej. Kontrola takich decyzji jest niezbędna dla eliminowania zjawisk dowolności działania lub nadużywania swobody decyzyjnej, a kontrola taka musi się opierać na uzasadnieniu. To właśnie w uzasadnieniu organ korzystający z luzu decyzyjnego ma wytłumaczyć dlaczego przyjął takie a nie inne rozwiązanie, spośród tych, które mu udostępnił ustawodawca. Tylko takie wytłumaczenie może przekonać sąd administracyjny pozbawiony własnego postępowania dowodowego, że granice uznania nie zostały przekroczone i że organ utrzymał się w ramach przyznanej mu dyskrecjonalności" (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6/2010 str. 517). W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił z organem egzekucyjnym, czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne (art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, pomimo złożonego wniosku nie przyznano skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego albowiem nie wykazał ich poniesienia.