I OSK 126/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 286/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania M. P., działając na podstawie art. 39, art. 41 o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2005r. nr [...], którą Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego wnioskodawcy na zakup żywności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl regulacji ustawy o pomocy społecznej pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej jest możliwe, jeżeli wnioskowany zasiłek jest nieodzowny do pokrycia podstawowych potrzeb rodziny i jej koniecznych życiowych wydatków. Ponadto przyznanie zasiłku celowego jak i innych świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego ustawą. W przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego jest to 461 zł. Jednocześnie winien wystąpić co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia podstawowego warunku tj. kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, przekraczając je o [...] zł. W związku z tym, co do zasady świadczenia z pomocy społecznej nie przysługują. W sytuacji, gdy strona nie spełnia ustawowo wymaganego warunku przyznania świadczenia z pomocy społecznej, organ administracji nie ma co do zasady możliwości orzeczenia o przyznaniu takiej pomocy. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na zasadzie art. 41 ustawy o pomocy społecznej pomocy takiej może udzielić. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił i przeanalizował całą sprawę. Skoro specjalny zasiłek celowy (art. 41 cyt. ustawy o pomocy społecznej) może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej formy pomocy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie można rozpatrywać sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca w kategoriach sytuacji wyjątkowej i widocznie uzasadniającej przyznanie świadczenia w specjalnym trybie na wnioskowany cel. Mając na uwadze całokształt dokumentacji, z której wynika, iż wnioskodawcy przyznano pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych na przejazdy na rehabilitację, na leki oraz na uregulowanie opłat, a także, iż nie wykazuje on inicjatywy w kierunku poprawy swojej sytuacji należy Kolegium stwierdziło, iż ta argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, badał ogólną sytuację wnioskodawcy zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Kolegium wskazało, że decyzja dotycząca przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ I instancji w rozpoznawanej sprawie nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Strona od dłuższego czasu jest objęta pomocą społeczną. Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie starał się w miarę posiadanych środków, wspomagać Pana w trudnej sytuacji bytowo - socjalnej, przyznając pomoc w postaci zasiłków celowych specjalnych. Jak podkreślił to w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji pomoc tego typu wyniosła od stycznia do października 2005 r. [...] zł. Jednocześnie Kolegium przyznało, że M. P. pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, jednak w związku z faktem istnienia coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnych środkach finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność weryfikacji wniosków pod kątem ustalenia podstawowych potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc i w pierwszej kolejności zaspokojenie potrzeb osób, które nie potrafią przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych za pomocą własnych środków i których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się M. P.. Skarżący podkreślił swoją niezawinioną krytyczną sytuację zdrowotną, niemożliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, stanowiącą zagrożenie dla jego życia i zdrowia oraz fakt zadłużenia z tytułu zaległości czynszowych. Zaznaczył też, że swoją dramatyczną sytuację udokumentował w sposób wyczerpujący. Nadto skarżący stwierdził, iż nie posiadając żadnego alternatywnego źródła utrzymania, świadczenia z pomocy społecznej są mu niezbędne. Podniósł też, że mieszka w trudnych warunkach, w zagrzybionym mieszkaniu, ma trudną sytuacje finansową i nie może wynająć innego mieszkania. Zamierza zamieszkać ze swoją córką i wnuczką, które będą się nim opiekować. Nie jest w stanie ponieść kosztów na podstawowe potrzeby bytowe. Uważa, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, zważył, co następuje: Sąd wskazał, że w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy ( art. 39 ustawy o pomocy społecznej), wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w `art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ administracji rozpatrujący zatem sprawę o przyznanie zasiłku celowego, w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, powinien rozważyć, czy w okolicznościach sprawy można przyznać pomoc społeczną w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Treść tego przepisu przesądza więc o wyjątkowych charakterze zasiłku celowego. Może być on mianowicie przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez "szczególny" rozumie się "odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę, wyjątkowy." (słownik języka polskiego PWN, pod red, Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). Tak jak i w przypadku przyznawania zasiłku celowego, w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej, tak i w tym szczególnym przypadku decyzja wydawana przez organ pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów pomocy społecznej, że sytuację skarżącego nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Trudnej sytuacji materialnej i życiowej zarazem, żaden z organów nie zanegował. Nie wystarcza to jednak do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na zasadach art. 41 ustawy o pomocy społecznej, podobnie jak i to, że skarżący jest osobą bezrobotną, pobierającą zasiłek dla bezrobotnych, niepełnosprawną, leczy się. Nie powoduje to bowiem stanu, że sytuacja w jakiej znalazł się skarżący w sposób wyraźny odcina się od sytuacji innych potencjalnych osób ubiegających się o pomoc społeczną także na cele z tym związane Nie ma ona cech wyjątkowej, odznaczającej się. Ponadto zdaniem Sądu organy pomocy społecznej obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że w tym wypadku indywidualny interes prawny skarżącego, stojący w kolizji z interesem społecznym (publicznym), nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim (art. 7 k.p.a.). Mając na względzie normy wskazujące im zadania, cele i kryteria działania zasadnie podniosły, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Nadto, że mają one obowiązek gospodarować w taki sposób posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, zwłaszcza tym, którym z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Skład orzekający uznał, iż dokonana przez organy administracji ocena dowodów jak i cały przebieg postępowania w niniejszej sprawie nie naruszają zasad postępowania administracyjnego. Skoro organy pomocy społecznej wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia w ramach uznania, kontrolowane akty są zgodne z normami prawa procesowego, to zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie przekraczają ram uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie specjalnego zasiłku celowego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono skrótowo rozstrzygnięcia podjęte w sprawie przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także stanowisko skarżącego zajęte w odwołaniu i skardze. W konkluzji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że "Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego należy uznać, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej – poprzez przyjęcie, że sytuacja socjalno-bytowa, w jakiej się on znajduje nie jest przypadkiem uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Ponadto w opisanym stanie faktycznym nieudzielanie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy stanowi naruszenie art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to, że w skardze powinny zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutów ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (wyrok z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461). Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi ani wnioskować, na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, wskazać, na czym polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wskazanym wymaganiom. Wprawdzie autor skargi wskazał przepis prawa materialnego, którego naruszenie uczynił podstawą kasacyjną, to jednak nie wskazał, na czym polegała zarzucana niewłaściwa wykładnia art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Brak też właściwej argumentacji pozwalającej przyjąć, że intencją skarżącego było oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie niewłaściwego zastosowania wymienionego przepisu. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, - niewłaściwe zastosowanie, to jest dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej formułując zarzut niewłaściwej wykładni przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej jednocześnie nie przedstawił, na czym polegała błędna interpretacja tego przepisu przez sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie odniesiono się do poglądu przyjętego przez sąd wojewódzki, ale też nie sprecyzowano własnego stanowiska, w szczególności nie wskazano właściwego znaczenia interpretowanego przepisu. Brak tych elementów uniemożliwił merytoryczne odniesienie się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Z tych samych przyczyn nie podlegał również ocenie merytorycznej zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto wskazać należy, że wymienione przepisy posiadają rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Art. 3 cytowanej ustawy dzieli się na 4 ustępy, zaś art. 7 na 15 punktów. Autor skargi kasacyjnej nie określił więc właściwie przepisów, które objął zarzutem. Naczelny Sąd Administracyjny, jak zaznaczono na wstępie, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. ----------------------- 5