II GSK 460/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Krystyna Anna Stec Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "I." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1415/07 w sprawie ze skargi "I." Spółki z o.o. w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1415/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 21 listopada 2006 r. I. Sp. z o.o. w P. przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; zwanego dalej jako: "Fundusz", za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD), wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za okres wrzesień i październik 2005 r. Wniosek ten został przekazany w terminie określonym w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 123, poz. 776 z późn. zm.); dalej jako ustawa o rehabilitacji. Z uwagi na istnienie zaległości wobec Funduszu z tytułu wpłat, o których mowa w art. 49 ustawy o rehabilitacji, Fundusz przekazał za pośrednictwem SOD informację o odmowie przyznania dofinansowania za okres obejmujący wrzesień i październik 2005 r. Następnie pismem z dnia [...] marca 2006 r. Fundusz poinformował wnioskodawcę, że w świetle dokonanych ustaleń saldo przysługującego Spółce dofinansowania za okres wrzesień i październik 2005 r. nie wykazuje kwoty należnej, jest zerowe. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] marca 2006 r., skarżąca wyjaśniła, iż świadoma jest posiadanych zobowiązań oraz poinformowała, że wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zaległości wobec Funduszu wraz z należnymi odsetkami i obecnie oczekuje na rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Fundusz odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień i październik 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jedyną a zarazem wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej wypłaty dofinansowania, zgodnie z art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji, jest niespełnienie przez stronę warunku, o którym mowa w art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, tj. nieposiadanie zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, zarówno na dzień złożenia wniosku, dzień ustalenia salda przysługującego dofinansowania oraz na ostatni dzień miesiąca po miesiącu złożenia wniosku. Organ podkreślił, iż fakt istnienia zaległości wobec Funduszu, nie był przez stronę kwestionowany w żadnym z etapów postępowania. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji wynika, że jeżeli wniosek o wypłatę dofinansowania złożył pracodawca, który ma zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, to Fundusz nie może potwierdzić kwoty zawartej w tym wniosku - uzgodnić salda dofinansowania. Powyższe, w ocenie Ministra uzasadniało stanowisko, iż pracodawca nie może mieć zaległości w dniu rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania. Organ odwoławczy podkreślił, iż na mocy art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. Zgodnie z tym przepisem nieuzgodnienie salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, skutkuje wydaniem przez Fundusz decyzji o odmowie wypłaty tego dofinansowania, a ponadto ewentualne późniejsze uiszczenie zaległości przez pracodawcę nie wpłynie na prawidłowość wydanej decyzji, może natomiast mieć wpływ na prawo do uzyskania dofinansowania za dalsze okresy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję z następujących przyczyn. Okolicznością bezsporną w sprawie było posiadanie przez skarżącą Spółkę, w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, zaległości z tytułu wpłat na Fundusz w kwocie 55.614 zł wraz z odsetkami w kwocie 14.684 zł za okres od marca 2004 r. do sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Powyższy przepis statuuje zatem ustawową zasadę podmiotowego ograniczenia uprawnienia do skorzystania z wypłaty dofinansowania jedynie do pracodawców nie posiadających zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. W praktyce oznacza to brak możliwości uzgodnienia salda dofinansowania w każdym przypadku posiadania zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Sąd I instancji zaznaczył, iż stosownie do treści art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji, procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. W przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania. W ocenie Sądu zasadnie wywodzi zatem organ odwoławczy, iż ostatni dzień miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku jest ostatnim dniem, w którym może dojść do uzgodnienia salda, zarówno wobec skutecznego wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje, jak i wobec jej uiszczenia przez pracodawcę. Za nieuprawnione Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stanowisko skarżącej Spółki, iż w przypadku późniejszego umorzenia zaległości przez Fundusz istnieje możliwość uzgodnienia zerowego salda zobowiązań. Sąd I instancji stwierdził zatem, że z treści art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, iż w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz ma obowiązek wydać decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania. Sądu I instancji odwołał się do zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska w wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt K 13/05, w którym Trybunał dokonując oceny zgodności art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wskazał, iż instytucję wprowadzoną w powołanym przepisie należy traktować jak instrument dyscyplinujący pracodawcę, ale także i Fundusz, do szybkiego ustalania wysokości należnego dofinansowania i sprawnej jego wypłaty. Zachowanie terminu określonego w art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji niewątpliwie wiąże się z realizacją jednego z podstawowych elementów systemu ochrony pracy niepełnosprawnych, tj. wypłacaniem przez Fundusz na rzecz pracodawców comiesięcznego dofinansowania. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie charakteru terminów do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 95/07 zgodnie, z którym terminy określone w powołanych przepisach mają charakter terminów prawa materialnego, na co wpływ ma przede wszystkim rodzaj materii regulowanej przepisami ustawy o rehabilitacji, w szczególności zaś możliwość uzyskiwania przez zakłady pracy chronionej pochodzącego ze środków budżetowych dofinansowania. Według NSA to właśnie potrzeba zapewnienia stabilności wydatków budżetowych, swoistego "niezaskakiwania" po ich uchwaleniu i zadysponowaniu nowymi pozycjami oraz reguła, iż budżet to plan finansowy, który nie może być dowolnie i w każdym czasie zmieniany powoduje, że terminy zawarte w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji są terminami prawa materialnego, a więc takimi, które w razie ich uchybienia nie podlegają przywróceniu, pociągając za sobą w tym zakresie negatywne konsekwencje. Dodatkowo, w ocenie Sądu, powyższe przekonanie wzmacnia spojrzenie na omawiane terminy przez pryzmat stabilności bieżącej działalności funduszy państwowych (np. PFRON). Dopuszczenie możliwości przywracania tych terminów, nawet po kilku okresach sprawozdawczych, paraliżowałoby bowiem działalność państwa w zakresie wykonywania funkcji organizacyjnych, gdyż - co do zasady - po każdym przywróceniu terminu zachodziłaby potrzeba zmiany budżetu (w oczywisty sposób ograniczonego wielkością uzyskiwanych wpływów) i przesuwania środków z jednej pozycji (uzasadnionej wcześniej określonymi względami) na inną, wynikłą z dokonanego przywrócenia terminu. Przenosząc uwagi NSA zawarte w powyższym wyroku, wskazujące na potrzebę zapewnienia stabilności wydatków budżetowych Funduszu, na grunt rozpoznawanej sprawy, należało zdaniem Sądu I instancji stwierdzić, iż dopuszczenie możliwości zawieszania postępowania w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu wpłat na rzecz Funduszu sprzeciwiałoby się domniemaniu racjonalności prawodawcy, z którego wypływa przecież reguła, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, dąży do społecznie aprobowanych celów i liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Konkludując, Sądu I instancji stwierdził, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia powyższych zasad z uwagi na zaniechanie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd I instancji stwierdził, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi wyłączną domenę organu, który pozyskując informację o istnieniu prejudykatu, z urzędu zawiesza postępowanie, wydając w tym przedmiocie postanowienie, które doręcza stronom postępowania zgodnie z art. 101 § 1 k.p.a. Stronie przysługuje jedynie uprawnienie sygnalizowania organowi pojawienia się okoliczności uzasadniających, w jej przekonaniu, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż uchybienie przez organ obowiązkowi poinformowania strony, że uznaje sygnalizację pojawienia się okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za nieuzasadnioną, w sytuacji gdy bezsporne jest, iż zagadnienie wstępne nie występuje, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargą kasacyjną spółka I. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kasator w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. raz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wydanie przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzji odmawiającej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z powodu istnienia zaległości pracodawcy w zobowiązaniach wobec funduszu - po złożeniu wniosku o umorzenie tych zaległości, a przed jego rozpoznaniem - bez zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości nie stanowi naruszenia przepisów procedury mających wpływ na rozstrzygnięcie prawy. W uzasadnieniu kasator podniósł, iż jego zdaniem błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, którego rozpoznanie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy jedyną przesłanką odmowy wypłaty dofinansowania były zaległości wobec Funduszu, co do umorzenia których postępowanie nie zostało zakończone przed wydaniem decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, a o których mowa w art. 183 p.p.s.a. Zasadniczy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do tego, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów przez organ, polegającego na tym, iż postępowanie administracyjne nie zostało zawieszone, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia w innej toczącej się sprawie administracyjnej o umorzenie zaległości. Zdaniem skarżącego za zawieszeniem postępowania, a więc za wstrzymaniem się od wydania decyzji w tej sprawie przemawiały także ogólne obowiązki organu, a zwłaszcza obowiązek uwzględnienia przez organ słusznego interesu strony. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd trafnie ocenił, iż w tej sprawie nie było powodów do zawieszenia postępowania, ponieważ wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie zależało od tego jakie rozstrzygnięcie zostanie wydane w sprawie o umorzenie zaległości z których zapłatą skarżąca zalegała w listopadzie 2005 r., tj. w czasie składania wniosku o dofinansowanie za wrzesień i październik 2005 r. Zgodnie z art. 269 ust 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych uiszczenie dofinansowania przysługującego pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Z przepisu art. 26c ust 4 a powyższej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie składania wniosku o dofinansowanie i wydania zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania. Skoro więc wniosek o wypłatę dofinansowania został złożony w listopadzie, to tylko w przypadku gdyby zaległość przestała istnieć w grudniu 2005 r. istniałaby podstawa do wypłaty dofinansowania. Tymczasem odnośnie istniejącej zaległości wobec Funduszu skarżąca jedynie złożyła wniosek o umorzenie tych zaległości i zaległości te nie zostały umorzone, co oznacza, że do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. do końca grudnia 2005 r. zaległość istniała. W tych warunkach nie można mówić, że organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. kierując się zasadami określonymi w art. 7 K.p.a. Wydanie w tej sprawie w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzji przez organ pierwszej instancji, a w dniu [...] lutego 2007 r. przez organ drugiej instancji nie stanowiło naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. także z tego powodu, że bezsprzecznie zaległość wobec Funduszu na koniec 2005 r. istniała, niezależnie od tego jak został rozpoznany wniosek o umorzenie tej zaległości. Na marginesie należy podnieść, że zaległość powyższa nie została umorzona co wynika ze złożonych na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim przez pełnomocnika skarżącego decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.