II SAB/Wa 437/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. S. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku skarżący wniósł o zobowiązanie organu załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący uzasadniając skargę podniósł, że dnia [...].04.2022 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: Proszę o aktualne informacje dotyczące świadczeniodawców, którzy w bieżącym miesiącu zawiesili bądź planują zawieszenie wykonywania świadczeń. Proszę o przesłanie nieprzetworzonego zestawienia zawierającego kod świadczeniodawcy, adres udzielania świadczeń, informacje o rodzaju świadczeń, (jeżeli zawieszenie jest dopiero planowane) datę od kiedy świadczeniodawca zawiesza udzielanie świadczeń, datę do kiedy udzielanie świadczeń będzie zawieszone. Skarżący podniósł, że organ w piśmie z dnia [...].04.2022 r. poinformował go, że zaprzestał zbierać informacje z Oddziałów o zawieszeniach działalności świadczeniodawców i nie udostępnił wnioskowanej informacji. Skarżący podał, że dnia [...].04.2022 r. zwrócił uwagę, że wg Ministerstwa Zdrowia dnia 28 lutego 2022 r. w NFZ został wdrożony jednolity system do zgłaszania przerw udzielaniu świadczeń przez świadczeniodawców i zapytał z czego wynika ta niespójność (jednoczesna sugestia, że organ nie dysponuje informacją oraz istnienie jednolitego systemu do zgłaszania przerw). Skarżący wskazał, że dnia [...].05.2022 r. organ poinformował go, że faktycznie taki system istnieje, ale nie jest scentralizowany. Według skarżącego organ dał do zrozumienia, że ma możliwość odczytu informacji (bo są one publikowane w informatorze NFZ: "Gdzie się Leczyć'") oraz w planach jest integracja z Informatorem o Terminach Leczenia (czyli aplikacji, której Centrala NFZ realizuje obowiązek wynikający z art. 23 ust. 8 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Skarżący wskazał, że dnia [...].05.2022 r. w związku z udzielonymi wyjaśnieniami, poprosił o ponowne rozpatrzenie wniosku z [...].04.2022 r. zwracając uwagę, że jednak organ ma dostęp do wnioskowanej informacji. Podał, że dnia [...].06.2022 r. organ poinformował go, że wspomniany system został wdrożony na poziomie Oddziałów Wojewódzkich NFZ i nie udostępnił wnioskowanej informacji. Skarżący stwierdził, że jego zdaniem, skoro celem stworzenia systemu zgłaszania zawieszeń przez świadczeniodawców jest m.in. publikacja o nich informacji w informatorach prowadzonych przez Centralę NFZ, to organ ma możliwość udostępnienia wnioskowanej informacji. Z tego względu zdaniem skarżącego skarga jest uzasadniona Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że S.D., zwany dalej także "wnioskodawcą", e-mailem z dnia [...] kwietnia 2022 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie Informacji publicznej dotyczącej przesłania aktualnych informacji dotyczących świadczeniodawców, którzy w bieżącym miesiącu zawiesili bądź planują zawieszenie wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] poinformował wnioskodawcę, iż mając na uwadze zarządzenie nr 35/2022/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2022 r. zmieniające zarządzenie w sprawie zasad sprawozdawania oraz warunków rozliczania świadczeń opieki zdrowotnej związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, od 1 kwietnia 2022 r. Centrala NFZ zaprzestała zbierać informacje z Oddziałów Wojewódzkich NFZ o zawieszeniach działalności świadczeniodawców. Następnie e-mailem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wnioskodawca wskazał, że zgodnie z informacjami uzyskanymi z Ministerstwa Zdrowia od dnia 28 lutego 2022 r. w NFZ miał zostać wdrożony jednolity system do zgłaszania przerw w udzielaniu świadczeń przez świadczeniodawców. W związku z tym zwrócił się o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności w informacjach udzielonych przez NFZ i Ministerstwo Zdrowia. NFZ pismem z dnia [...] maja 2022 r. o wskazanym numerze poinformował wnioskodawcę, że Narodowy Fundusz Zdrowia 28 lutego 2022 r. wdrożył system elektronicznej rejestracji przerw w udzielaniu świadczeń przez świadczeniodawców, o którym to systemie prawdopodobnie informowało wnioskodawcę Ministerstwo Zdrowia. System ten nie jest jednak scentralizowany i służy ułatwieniu pracy Oddziałom Wojewódzkim NFZ, które otrzymują, opiniują i zatwierdzają bądź odrzucają wnioski w tej sprawie. W związku z powyższym pismem, wnioskodawca e-mailem z dnia [...] maja 2022 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. i udostępnienie mu wnioskowanych Informacji. W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. o wskazanym numerze organ ponownie poinformował wnioskodawcę, iż system informatyczny, który służy do zgłaszania przez świadczeniodawców przerw w udzielaniu świadczeń został wdrożony na poziomie Oddziałów Wojewódzkich NFZ. Wskazał również na szczegółowe wyjaśnienia przekazane już we wcześniejszych pismach, iż wnioskowane dane są w posiadaniu oddziałów wojewódzkich i do nich należy zwrócić się o udzielenie przedmiotowych informacji (pismo z dnia [...] czerwca 2022 r. o wskazanym w piśmie numerze). W dalszej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik podniósł m.in., że w orzecznictwie (np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/Bk 69/06, NSA w wyroku z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1795/21), wskazuje się, że w sytuacji gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji. Należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie żądanej informacji. Pełnomocnik podniósł, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z opisanego wyżej stanu faktycznego, organ nie jest w posiadaniu danych, o których udostępnienie wnioskuje strona. Z uwagi na zarządzenie nr 35/2022/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2022 r. zmieniające zarządzenie w sprawie zasad sprawozdawania oraz warunków rozliczania świadczeń opieki zdrowotnej związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, od 1 kwietnia 2022 r. Centrala NFZ zaprzestała zbierać informacje z Oddziałów Wojewódzkich NFZ o zawieszeniach działalności świadczeniodawców. System Informatyczny, który służy do zgłaszania przez świadczeniodawców przerw w udzielaniu świadczeń został wdrożony na poziomie Oddziałów Wojewódzkich NFZ, nie jest scentralizowany i służy ułatwieniu pracy Oddziałom Wojewódzkim NFZ, które otrzymują, opiniują i zatwierdzają bądź odrzucają wnioski w tej sprawie. Wnioskowane dane pozostają więc w posiadaniu Oddziałów Wojewódzkich NFZ i do nich należy zwrócić się o udzielenie przedmiotowych informacji. Pełnomocnik podniósł, że o powyższym stanie faktycznym skutkującym w konsekwencji nie posiadaniem żądanych danych i brakiem możliwości ich udostępnienia organ poinformował stronę pismami z dnia [...] kwietnia 2022 r., z dnia [...] maja 2022 r. i z dnia [...] czerwca 2022 r. Nadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżący wnosi we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o przesłanie "nieprzetworzonego zestawienia", co z uwagi na brak gromadzenia tych danych przez Centralę NFZ jest z definicji niemożliwe. Zatem zarzuty skarżącego pozostawania przez organ w bezczynności wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2022 r. są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie podlegała uwzględnieniu. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.)). Prezes NFZ kieruje działalnością Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz (art. 102 ust. 1 powołanej ustawy). W sprawie nie było też kwestionowane, że informacje żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowią informację publiczną. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., albowiem dotyczy m.in. informacji w zakresie trybu działania państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, a także informacji o działalności świadczeniodawców. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy organ nie posiada żądanej informacji powinien o tym poinformować wnioskodawcę w piśmie. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W sprawie niniejszej organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje wnioskowanymi informacjami. Organ wyjaśnił przy tym wnioskodawcy, że Centrala Narodowego Funduszu Zdrowia zbierała dane z Oddziałów Wojewódzkich NFZ o zawieszeniach działalności świadczeniodawców w celu monitorowania stanu państwowej służby zdrowia, w związku z finansowaniem świadczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19:- na podstawie art. 10 ust. 2, art. 10d ust. 2, art. 11 ust. 1-3, art. 11h ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) zobowiązującego do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, - w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego (w szczególności w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii). Organ wskazał też w tej odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2022 r., że z uwagi na zarządzenie nr 35/2022/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2022 roku zmieniające zarządzenie w sprawie zasad sprawozdawania oraz warunków rozliczania świadczeń opieki zdrowotnej związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, od 1 kwietnia 2022 roku Centrala NFZ zaprzestała zbierać informacje z Oddziałów Wojewódzkich NFZ o zawieszeniach działalności świadczeniodawców. Organ wyjaśnił przy tym wnioskodawcy, że dane przesłane wnioskodawcy wraz z pismem z dnia [...] marca 2022 r. były ostatnimi zebranymi przez Centrale NFZ tego typu raportem. Wyjaśnił też, że informacje o zawieszeniach działalności przez świadczeniodawców w dalszym ciągu gromadzone są na poziomie poszczególnych Oddziałów NFZ. W sprawie niniejszej nie ma podstaw do podważenia stanowiska organu, że nie jest w posiadaniu danych, o które wnioskował skarżący. Z całokształtu przedstawionych przez organ informacji wynika, że system elektronicznej rejestracji przerw w udzielaniu świadczeń przez świadczeniodawców, który został wdrożony przez NFZ w dniu 28 lutego 2022 r. nie jest systemem zcentralizowanym i został wdrożony na poziomie Oddziałów Wojewódzkich NFZ. Jak jednoznacznie wskazano nie tylko w odpowiedzi do wnioskodawcy w dniu [...] kwietnia 2022 r., ale również w odpowiedzi na skargę, od 1 kwietnia 2022 r. Centrala NFZ zaprzestała zbierać informacje z Oddziałów Wojewódzkich NFZ (w związku ze zmianą zarządzenia w sprawie zasad sprawozdawania i rozliczania świadczeń (...)). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że "celem systemu zgłaszania zawieszeń przez świadczeniodawców jest m.in. publikacja o nich w informatorach prowadzonych przez Centralę NFZ" nie podważa twierdzenia organu, że informacji żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r., tj. "przesłanie nieprzetworzonego zestawienia zawierającego kod świadczeniodawcy, adres udzielania świadczeń, informacje o rodzaju świadczeń (jeżeli zawieszenie jest dopiero planowane), datę od kiedy świadczeniodawca zawiesza udzielanie świadczeń, datę od kiedy udzielanie świadczeń będzie zawieszone", a zatem w postaci żądanej przez wnioskodawcę, organ nie posiada. Organ wyjaśnił wnioskodawcy w kolejnych pismach, w tym piśmie z dnia [...] maja 2022 r., że informator internetowy "Gdzie się leczyć" otrzymuje informacje bezpośrednio z systemu elektronicznej rejestracji przerw w udzielaniu świadczeń przez świadczeniodawców. Wskazano też wnioskodawcy, że wskutek tego "w zgłoszonym i zatwierdzonym terminie wstrzymania udzielania świadczeń dany świadczeniodawca nie pojawia się w wynikach wyszukiwania". Poinformował też organ wnioskodawcę, że "Informator o Terminach Leczenie nie został jeszcze zintegrowany z ww.narzędziem." Zarówno odpowiedź na wniosek skarżącego, jak i kolejne wyjaśnienia skierowane w tej sprawie do wnioskodawcy są jasne i zrozumiałe. Biorąc pod uwagę żądanie wniosku przedstawienia "nieprzetworzonego zestawienia (...)", nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że żądanej informacji za żądany we wniosku okres nie posiada. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot będący w jej posiadaniu. Jeśli zatem podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca oświadcza, że żądanej we wniosku informacji w żądanej postaci "nieprzetworzonego zestawienia (...)" nie posiada, wyjaśnia przy tym jasno w pismach do wnioskodawcy, powody tego stanu rzeczy, brak jest podstaw, aby uznać, że organ pozostaje w bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym działaniem podmiotu zobowiązanego jest - w takich okolicznościach - pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż żądanej informacji nie posiada, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Sąd nie ma podstaw, aby w stanie faktycznym tej sprawy zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. Sąd nie stwierdził w tej sprawie bezczynności organu. Ustalenia tego nie zmienia okoliczność udzielenia odpowiedzi o nieposiadaniu informacji w żądanej postaci po upływie 14 dniowego terminu. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi i kolejnymi pismami w nawiązaniu do dalszej korespondencji wnioskodawcy wyjaśniał wszelkie wątpliwości pojawiające się po stronie wnioskodawcy, co do rzeczywistego stanu rzeczy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku.