II OSK 1480/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 665/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2020 r. nr WOA.7721.62.2020.JC w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 665/20 oddalił skargę J. B. (dalej skarżąca) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2020 r., nr WOA.7721.62.2020.JC w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 24 lutego 2020 r., nr PNB.5160.46.2019.2020.PP, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej zwanej ustawą) nakazał skarżącej rozbiórkę ponadnormatywnej altany ogrodowej składającej się z bryły głównej o wymiarach 7,20 x 7,30 m, dobudowanych pomieszczeń gospodarczych o wymiarach 5,40 x 1,50 m oraz wiaty o wymiarach 2,57 x 5,40 m, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr [...] na terenie [...] "[...]" w [...]. W wyniku odwołania skarżącej Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Motywując rozstrzygnięcie powołał art. 28 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 528) nadano nowe brzmienie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40) oraz wprowadzono do tej ustawy przepis art. 2 pkt 9a, jak też zmieniono brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podkreślił, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 20 marca 2015 r. nie zawierają postanowień, z których wynikałoby, że do obiektów budowlanych wybudowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem wejścia jej w życie, co oznacza, że do postępowań w sprawach takich obiektów budowlanych stosuje się przepisy ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oznacza to, że zgodnie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176, ze zm.; dalej u.r.o.d.) nie jest możliwa legalizacja budynków (obiektów budowlanych, altan) znajdujących się na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, niespełniających wymagań określonych w art. 2 pkt 9a tej ustawy. W tym kontekście organ II instancji podał, że powierzchnia zabudowy altany wynosi 7,20 x 7,30 + 5,40 x 1,50 = 60,66 m2, zaś powierzchnia wiaty wynosi 13,88 m2. Tym samym zarówno powierzchnia zabudowy altany, jak i wiaty przekraczają dopuszczalne przepisami powierzchnie zabudowy - odpowiednio 35 m2 i 12 m2. Dodał przy tym, że o kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, przemawia ustawowa definicja budynku, zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy. Uznał zatem, że skoro powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego - altany wynosi 60,66 m2 i narusza art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 9a u.r.o.d., to nie jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ I instancji zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Zaznaczył też, że z treści art. 48 ust. 1 ustawy wynika, że nie jest możliwe nakazanie częściowej rozbiórki obiektu, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca podnosząc, że organ nie rozważył możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego. Stwierdziła również, że obiekt budowlany został wzniesiony w 2000 r., zatem przed wprowadzeniem art. 2 punkt 9a u.r.o.d. w życie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia stanu faktycznego sprawy w części jaka dotyczy przyjętego przez organy charakteru przedmiotowej altany działkowej, jako budynku oraz zajmowanej przez ten budynek powierzchni zabudowy. Sąd zgodził się również z organem, że przepisy przejściowe do ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie zawierają postanowień, z których wynikałoby, że do obiektów budowlanych wybudowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem wejścia jej w życie, co oznacza, że do postępowań w sprawach takich obiektów budowlanych stosuje się przepisy u.r.o.d. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Ponadto przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2d ustawy nie mają w niniejszej sprawie zastosowania gdyż nie dotyczą altan działkowych, zlokalizowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d. wyłącza wprost możliwość istnienia na terenie działki należącej do ROD obiektu budowlanego niezgodnego z dyspozycją art. 2 pkt 9a u.r.o.d. Nie budziło wątpliwości Sądu, że powierzchnia zabudowy altany i wiaty przekraczają dopuszczalne - odpowiednio 35 m2 i 12 m2. Skarżąca dopuściła się zatem realizacji obiektu budowlanego, który wymagał wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 9a u.r.o.d., co z kolei oznacza, iż nie jest możliwe doprowadzenie rzeczonego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie Sąd odniósł się do zarzutu nierozważenia możliwości rozbiórki części obiektu budowlanego wskazując, że jest to możliwe wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości, innymi słowy aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w pozostałą część obiektu. Natomiast przedmiotowa altana ogrodowa z dalszą zabudową wraz pomieszczeniami gospodarczymi i wiatą tworzą użytkową całość, stanowiącą zwartą bryłę o czym świadczą nie tylko przyjęte rozwiązania konstrukcyjne, w tym fakt, że do rzeczonego obiektu prowadzi wejście zabudowane wiatą, ale i wynikający z dokumentacji fotograficznej faktyczny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. Podsumowując Sąd stwierdził, że w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Ponieważ, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.r.o.d., na terenie działki nie może znajdować się pkt 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; pkt 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich - w niniejszym przypadku, zdaniem Sądu, nie mogło być mowy o zalegalizowaniu budynku wybudowanego. Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Podniosła w niej: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą (zbyt wąską ) wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie w sprawie, mimo istnienia ku temu przesłanek) art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez brak uwzględnienia zarzutu skarżącej dotyczącego braku rozważenia przez organ pierwszej i drugiej instancji możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 punkt 9a u.r.o.d. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, mimo że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony w 2000 r. a zatem przed wprowadzeniem tego przepisu w życie. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W kontekście niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że w dniu 30 kwietnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528). W wyniku tej nowelizacji w art. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych dodano pkt 9a, definiujący altanę działkową jako wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast w Prawie budowlanym zmieniono brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 4 w ten sposób, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). Co istotne, w art. 4 ust. 1 noweli Prawa budowlanego wskazano, że w przypadku obiektów wybudowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych przed wejściem w życie tejże ustawy (tj. przed 30 kwietnia 2015 r.), które spełniają wymagania określone w art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b Prawa budowlanego (tj. postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu), a postępowanie wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną umarza się. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 noweli Prawa budowlanego, w przypadku gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1 (tj. spełniającego wymagania definicji altany działkowej), wydana przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (tj. przed 30 kwietnia 2015 r.), nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustawa nie zawiera regulacji dotyczących obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, a nie spełniających wymagań art. 2 pkt 9a u.r.o.d. stąd zastosowanie znajdą do nich wprost przepisy zmienionej ustawy. Zwłaszcza, że także w czasie budowy spornej altany wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie posiada, zatem altana została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Podzielić należy również pogląd zgodnie, z którym rozbiórka części budynku jest możliwa jedynie wówczas gdy część tą da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Skarżąca kwestionując stanowisko organów w tym zakresie nie przedłożyła jednocześnie żadnych dowodów, które wskazywałyby na taką możliwość, zarzucając organom bezczynność, a to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że możliwa jest legalizacja spornego obiektu poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Nie jest rolą organów, by w tym zakresie wyręczać stronę i samodzielnie pozyskiwać niezbędne dokumenty (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2089/17). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.