VII SA/Wa 2173/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po zapoznaniu się z wnioskiem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (działającego w imieniu miasta [...]) o stwierdzenie nieważności "decyzji" Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia [...] kwietnia 1989 r., o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części warsztatu przy ul. [...] w [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r. ([...]) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W dniu 29 kwietnia 2021 r. wpłynął wniosek Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia [...] kwietnia 1989 r. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wskazuje dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ wskazał, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest pismo Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r. znak: [...] wydane na podstawie § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., poz. 48) zawiadamiające [...] o przyjęciu do wiadomości faktu przystąpienia do użytkowania nadbudowanej części warsztatu - elektromechanika sprzętu medycznego i laboratoryjnego przy ul. [...] w [...], dokonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r. ([...]), z warunkiem rozbiórki nadbudowy na każde wezwanie władz budowlanych po 1990 r. Zgodnie z § 54 tego rozporządzenia budujący zobowiązany był w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badan i sprawdzeń. Przepisy rozporządzenia nie przewidywały wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu (jedynie § 59 dotyczący zmiany sposobu użytkowania wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Wobec powyższego pismo z dnia 18 kwietnia1989 r. nie stanowi decyzji. Dalej organ przypomniał przepis art. 107 § 1 k.p.a. (obowiązujący w brzmieniu wydania pisma z dnia 25 stycznia 1985 r.), który określał elementy składowe decyzji. Decyzja musiała zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania. oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, musiała zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione elementy decyzji były obligatoryjnymi, a ich brak powoduje, że dany akt nie jest decyzją administracyjną. W ocenie [...]WINB pismo z dnia 18 kwietnia 1989 r. nie stanowi aktu administracyjnego, bowiem nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji (postanowienia). Bez osnowy nie ma decyzji (postanowienia). Pismo powyższe można potraktować, jako czynność informacyjną organu administracji publicznej, który może działać również w takiej formie. Organ I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji, będącej w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma, które nie stanowi decyzji obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania. Z tych przyczyn (formalnych) odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa z dnia 18 kwietnia 1989 r., znak: [...]. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...], znak [...], zatwierdził plan realizacyjny nadbudowy części warsztatu - elektromechanika sprzętu medycznego i laboratoryjnego przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z warunkami tej decyzji, pismem z dnia 8 kwietnia 1989 r. [...] zawiadomił o przystąpieniu do użytkowania nabudowanej części warsztatu. Pismem z dnia 18 kwietnia 1989 r., znak [...], Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa powiadomił stronę, że przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania przedmiotowej części warsztatu. Postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. może dotyczyć decyzji oraz na mocy art. 126 k.p.a. postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego wobec innych aktów czy form działania administracji publicznej. Prowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a. jest niedopuszczalne w odniesieniu do aktów nie władczych. Zawiadomienie nie posiada cech decyzji administracyjnej - nie jest bowiem jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu administracji, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania nadzorczego. Przedmiotowe zawiadomienie należy zatem uznać wyłącznie za formalną czynność procesową, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a. W ocenie GINB, pismo z dnia 18 kwietnia 1989 r. nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach strony. Aktem tym jedynie zakomunikowano stronie, że organ przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania rozbudowanego warsztatu. Zawarta w piśmie informacja o obowiązku rozbiórki na każde żądanie władzy budowlanej po 1990 r., także nie stanowi rozstrzygnięcia o obowiązkach strony i nie przesądza o tym, że pismo miałoby być decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Z akt sprawy wnika, że warunek ten sformułowano w decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r., zezwalającej na rozbudowę. Powtarzający go zwrot zawarty w piśmie z dnia 18 kwietnia 1989 r. uznać należy za przypomnienie o obowiązku, a nie jego nałożenie. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), przystąpienie do użytkowania następowało po zawiadomieniu organu. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkownie było konieczne jedynie w przypadkach określonych w art. 42 ustawy, tj. jeśli uprzednio obiekt budowlany wybudowano niezgodnie z przepisami, a organ nakazał wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, albo gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Pismo z dnia 18 kwietnia 1989 r. nie ma formalnych cech decyzji administracyjnej, tj. nie posiada charakterystycznych niezbędnych elementów, których katalog zawierał art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności pismo nie zawiera rozstrzygnięcia (sentencji), uzasadnienia ani pouczenia o możliwości odwołania się. Podpis, czy oznaczenie strony, choć stanowią element konieczny każdej decyzji, nie przesądzają o charakterze danego aktu administracyjnego. Występują one także w innych aktach, np. korespondencji prowadzonej w sprawie i niewładczych rozstrzygnięciach organu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia, iż pismo z dnia 18 kwietnia 1989 r. wydane zostało na podstawie art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 7, poz. 46.) organ odwoławczy podniósł, że nie sposób zgodzić się z takim twierdzeniem. Postępowanie w sprawie toczyło się pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zaś z 1961 r. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przepisy tej ustawy stosowało się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną. Zatem postępowanie Urzędu Dzielnicowego w latach 1988-1989 nie mogło być prowadzone na podstawie ustawy z 1961 r. Pismo z dnia 18 kwietnia 1989 r. poprawnie przywołuje jako podstawę prawną § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48) wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 42 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten nie przewidywał wydawania decyzji administracyjnej w sprawie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że pismo z 18 kwietnia 1989 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej. O takim charakterze nie świadczą okoliczności faktyczne i prawne, w których zostało ono wystosowane. Zatem prawidłowe było zastosowanie art. 61a k.p.a., bowiem akt, którego stwierdzenia nieważności żąda strona, nie może być przedmiotem takiego postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 15 k.p.a., przez nierozpoznanie istoty sprawy i przyjęcie błędnych założeń. Pominięcie, że decyzje o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części nieruchomości przy ul. [...] w [...], która została dokonana na podstawie pozwolenia z dnia [...] marca 1984 r. oraz pozwolenia z dnia [...] kwietnia 1988 r. zostały wydane na podstawie art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Błędne uznanie, że pisma nie są aktem administracyjnym, co skutkuje pozostawieniem w obrocie decyzji dotkniętych sankcją nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca domagała się uchylenia wydanych postanowień. W uzasadnieniu skargi wskazano, że braki dostrzeżone w decyzjach, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, nie powodują ipso iure pozbawienia ich cech aktów administracyjnych. Rozstrzygnięcia te posiadają cechy właściwe dla aktów administracyjnych. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należą: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Organ wadliwie stwierdził, brak jest w pismach podstawy prawnej i uzasadnienia (które faktycznie występuje). Pisma te stanowiły przejawy władczej sfery działania organów administracyjnych. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie wywiódł, że przedmiotowe pisma nie posiadają cech aktów administracyjnych. Regułą jest, że organ rozstrzyga sprawy decyzją albo postanowieniem, zaś inne formy ze sfery imperium właściwe dla organów administracyjnych mogą występować wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Forma "pisma" nie była znana pod rządami dawnego prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, GINB naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, albowiem bezkrytycznie przyjął błędne założenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r., znak [...]. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach postanowień organu I i II instancji. W konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką przeszkodę, w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny, do odmowy wszczęcia postępowania stanowi żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego pisma wydanego w toku postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji albo postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją, ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Jeżeli określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać również pismo organu rozstrzygającego sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności podkreślić należy wymóg istnienia przepisu prawa, który legitymuje organ administracyjny do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w formie aktu administracyjnego. Jednocześnie nawet, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, nie wystarcza do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeżeli ta czynność nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki. Ostatecznie to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Sąd w pełni podziela twierdzenia organów, że postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. może dotyczyć decyzji, a także na mocy art. 126 k.p.a. postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego wobec innych aktów czy form działania administracji publicznej. W związku z tym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r., informującego o przyjęciu do wiadomości przystąpienia do użytkowania, które ma charakter pisma informacyjnego, nie zaś władczo rozstrzygającego sprawę administracyjną. Tymczasem skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r. wydanego na podstawie § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, budujący był obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidywały uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że prowadzenie w tym przedmiocie postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne, gdyż pismo z dnia 18 kwietnia 1989 r. nie ma cech decyzji administracyjnej, władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach określonych podmiotów. Sąd nie podziela też zarzutu dotyczącego naruszenia przez GINB zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ ten poczynił wyczerpujące ustalenia dotyczące przedmiotu sprawy, natomiast aprobata ustaleń organu I instancji nie świadczy o naruszeniu tej zasady. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.