II OSK 2795/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 81/12 w zakresie odrzucenia skargi B. K. na bezczynność Marszałka Województwa M. w przedmiocie uzgodnienia granic parku krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K. na bezczynność Marszałka Województwa M. w przedmiocie uzgodnienia granic parku krajobrazowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie zmian granic parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Zatem to sejmik województwa jest organem właściwym w sprawie zmiany granic parku krajobrazowego. Pod pojęciem "zmiany granic" należy rozumieć również ich ustalenie w sytuacji utraty mocy przepisów ustalających ich przebieg, co nastąpiło w wyniku uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 285/09 stwierdzającego nieważność rozporządzenia Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr 12 w sprawie M. Parku Krajobrazowego im. C. Ł. w części dotyczącej opisu granic tego parku w punkcie 1 podpunkt 30 i 31 załącznika. Wobec tego skarga na bezczynność Marszałka Województwa, z uwagi na ogólny brak kompetencji tego organu do zmiany (ustalenia) granic parku krajobrazowego, podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 149 i art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 6, 8 i 65 § 1 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ administracyjny niewłaściwy w sprawie stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. ma obowiązek niezwłocznie przekazać wniosek strony właściwemu organowi. Nieprzekazanie wniosku strony, innemu właściwemu w sprawie organowi administracji uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu. Ustalenie swojej właściwości należy do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej. Przekazanie do załatwienia sprawy powinno być poprzedzone odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy. Przyjmując, że Marszałek Województwa M. nie miał kompetencji do ustalenia granic parku krajobrazowego, powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, czego nie uczynił. W konsekwencji organ ten pozostaje w bezczynności. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd nie zobowiązał organu do podjęcia w określonym czasie stosownych działań, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 6 i 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie odrzucił skargę, w sytuacji gdy Marszałek Województwa pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku skarżącej o zmianę granic parku krajobrazowego, z uwagi na to, że jako organ niewłaściwy w sprawie powinien wniosek skarżącej przekazać organowi właściwemu. Zdaniem skarżącej zaniechanie działania w tym zakresie może być podstawą skargi w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że sam fakt, iż organ administracji nie jest właściwy w sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do odrzucenia skargi na bezczynność, to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje jedynie w takich granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje lub postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zobowiązanie organu do podjęcia określonych działań, na podstawie art. 149 P.p.s.a., musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy, nie zaś z klauzuli generalnej stwierdzającej jedynie, że określone zadania leżą w kompetencji określonego organu administracji. Sama skarżąca w skardze kasacyjnej wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4a P.p.s.a. Tymczasem skarżąca domaga się zobowiązania organu do podjęcia odpowiednich czynności na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w sytuacji, gdy przepis ten nie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., lecz dotyczy aktu organu samorządu terytorialnego Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego po uzgodnieniu projektu uchwały z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Istota rozwiązania przyjętego w tym artykule polega przede wszystkim na tym, że utworzenie, zmiana granic lub likwidacja parku krajobrazowego następuje w drodze aktu prawa miejscowego po uzgodnieniu projektu uchwały sejmiku województwa w tym zakresie z właściwą miejscowo radą gminy. Przepis ten nie dotyczy natomiast obowiązku podjęcia aktu lub czynności w sprawie indywidualnej, którego niewykonanie mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Słusznie zatem skarga na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego została odrzucona, albowiem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie może być podstawą do nakazania organowi uzgodnienia projekt uchwały w sprawie zmiany granic parku krajobrazowego. W konsekwencji także pozostałe zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie mogą odnieść skutku. Jednocześnie należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa M. wskazał, że Sejmik Województwa M. po raz kolejny wystąpił do właściwych organów w celu uzgodnienia projektu uchwały w sprawie zmiany granic M. Parku Krajobrazowego (uchwała Sejmiku Województwa M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przekazania do uzgodnienia z Radą m. st. W. i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. projektu uchwały Sejmiku Województwa M. zmieniającej rozporządzenie w sprawie M. Parku Krajobrazowego im. C. Ł.). Projekt ten została zaakceptowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., natomiast Rada m. st. W. ponownie odmówiła uzgodnienia projektu tej uchwały. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.