II SA/Gd 217/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/3295/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/3295/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej: strona, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chmielno (dalej: organ I instancji) z dnia 26 maja 2021 r. nr RUN.I.6730.108.2020.21.MR wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 24 listopada 2020 r. K. G. wystąpił do Wójta Gminy Chmielno o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku rekreacyjnego wraz niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny C. Organ I instancji decyzją z dnia 26 maja 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższego zamierzenia budowlanego z powodu niespełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa oraz zabudowa jednorodzinna, a wnioskowana inwestycja dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, podnosząc, że w granicach działki nr [...] obręb C., posiadającej dostęp z tej samej drogi publicznej i bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się budynek oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako "i" - pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niewymienione. Jest to obiekt noclegowy "[...]", przeznaczony do okresowego wypoczynku. Ponadto, dla sąsiedniej działki - nr [...] obręb C., posiadającej dostęp z tej samej drogi publicznej, ustalono warunki zabudowy, co w ocenie strony skarżącej świadczy o nierzetelności organu. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w celu dokonania oceny łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. Szerokość frontu działki wynosi 100 m, wobec powyższego obszar analizowany winien wynosić minimum 300 m wokół działki. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowana terenu wraz z załącznikiem graficznym wynika, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując nazewnictwo zabudowa mieszkaniowa (w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), zabudowa usługowa, a także zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zabudowa zagrodowa nie jest tożsamą ani pokrewną funkcji rekreacyjnej. Zabudowa rekreacyjna (letniskowa) nie została wyodrębniona, wskazuje wprawdzie na pewne podobieństwo do funkcji mieszkalnej, lecz ma charakter sezonowy, a jej realizacja może być uciążliwa dla funkcji mieszkaniowej. W związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, Kolegium wezwało organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o ustosunkowanie się do zarzutu ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Z odpowiedzi udzielonej przez Wójta Gminy Chmielno oraz przekazanej kopii decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr RUN.6730.52.2020.21.MG (wydanej także na wniosek K.G.) wynika, że w przypadku działki nr [...] w C. obszar analizowany został wyznaczony w odległości od 228 do 550 m wokół działki. Natomiast dla działki [...] w C. obszar analizowany wyznaczono w odległości 300 m wokół działki. Obszary analizowane w obu tych sprawach różnią się. W obszarze analizowanym wokół działki [...] nie ma zabudowy rekreacji indywidualnej, zaś odległość istniejącej zabudowy rekreacji indywidualnej od działki [...] wynosi 840 m (pismo Wójta Gminy Chmielno z dnia 23 grudnia 2021 r.) Jak wynika z powyższego, zarzut nieuwzględnienia w niniejszej sprawie faktu ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynków rekreacji indywidualnej jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. W odniesieniu do zarzutu zabudowy na działce [...] w C., Kolegium podniosło, że na działce tej występuje zabudowa zagrodowa. Zatem w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej w sposób, który mógłby stanowić wzór dla wnioskowanej zabudowy, tj. zabudowy rekreacji indywidualnej. Słusznie stwierdził organ I instancji, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy są spełnione. Skoro ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy są spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., to niespełnienie któregokolwiek z warunków oznacza, iż ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty: naruszenia przepisów postępowania skutkującego nieważnością wydanej decyzji, tj. art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż nie zawiera podpisu z imienia i nazwiska osób upoważnionych do jej wydania poprzez podpisanie przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku decyzji parafką, co uniemożliwia stronom niniejszego postępowania zidentyfikowanie osób wchodzących w skład organu wydającego zaskarżoną decyzję; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jak został ustalony front działki, błędne wskazanie szerokości frontu działki, co spowodowało przyjęcie zbyt małego obszaru analizowanego dla ustalenia możliwego przeznaczenia nieruchomości, jak również błędne ustalenie, że zabudowa rekreacyjna (letniskowa) jest funkcją odmienną od zabudowy mieszkaniowej; art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie odmowę wydania wnioskowanych warunków zabudowy dla działki nr [...], przy uprzednim wydaniu warunków zabudowy dla działki sąsiadującej o nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne wskazanie szerokości frontu działki, co spowodowało przyjęcie zbyt małego obszaru analizowanego dla ustalenia możliwego przeznaczenia nieruchomości. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej w sposób, który mógłby stanowić wzór dla wnioskowanej zabudowy, tj. zabudowy rekreacji indywidualnej, podczas gdy jedna z działek sąsiednich posiadająca dostęp do tej samej drogi publicznej została zabudowana budynkiem wykorzystywanym na cele rekreacji indywidualnej, zaś dla kolejnej zostały wydane warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej, a co za tym idzie mogą one stanowić wzór dla wnioskowanej zabudowy, jak również wskazanie, że zabudowa rekreacyjna (letniskowa) nie spełnia takiej samej funkcji co zabudowa mieszkalna z uwagi na jej sezonowy charakter, podczas gdy zabudowa rekreacyjna tak samo jak zabudowa mieszkalna realizują taką samą funkcję, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruku ze strony internetowej [..] na okoliczność przeznaczenia budynku oznaczonego w Ewidencji Gruntów i Budynków jako "i" - pozostałe budynki niemieszkalne położonego w granicach działki [...] na cele rekreacji indywidualnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 24 listopada 2020 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania. W dacie orzekania zarówno przez organ I instancji jak i przez Kolegium, dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało dopuszczalność orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy. Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest zobligowany do ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10). Kontrola działania organów w niniejszej sprawie dokonana na podstawie akt postępowania administracyjnego wykazała, że przeprowadzona w sprawie analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem budzi wątpliwości, których Kolegium wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wyjaśniło, mimo zarzutów odwołania. Należy wskazać, że część tekstowa analizy winna określać wszystkie cechy i parametry oraz funkcje istniejącej zabudowy na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym wokół działki inwestycyjnej, chociażby w czytelnej formie tabelarycznej. Zestawienie wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym wraz z określeniem funkcji, cech i parametrów istniejącej na nich zabudowy w sposób czytelny i przejrzysty wskazuje bowiem właściwości istniejącej zabudowy, co przekłada się na ustalenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. W oparciu o tak sporządzone opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy, w części tekstowej, sporządzić można prawidłowe, a przede wszystkim weryfikowalne, wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto pełna i wszechstronna oraz czytelnie sporządzona analiza w jej części tekstowej stanowi także podstawę do uzasadnienia ustalonych wyników analizy i przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy. W ocenie Sądu przeprowadzona w tej sprawie analiza nie odpowiada powyższym wymogom i pozostaje niekompletna, nie zawiera bowiem informacji o parametrach wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i ich funkcji. Również mapa jest nieczytelna i nie wskazuje wszystkich parametrów dla wszystkich działek. Nie da się zatem na tej podstawie zweryfikować twierdzeń organów obu instancji, że w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa i jednorodzinna. Tymczasem skarżący wskazywał, że na działce nr [...] w obszarze analizowanym znajduje się budynek oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako "i" - pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niewymienione, przeznaczony do okresowego wypoczynku (obiekt noclegowy "[..]"). Do twierdzeń tych Kolegium nie odniosło się podtrzymując, że na działce tej funkcjonuje zabudowa zagrodowa, co jednak jak wskazano, nie poddaje się weryfikacji z powodu braków analizy urbanistycznej zarówno w jej części tekstowej jak i graficznej. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rodzaju zabudowy na działce nr [...] jest zasadniczym zarzutem jaki należy postawić decyzji Kolegium. Sąd co do zasady zgadza się przy tym z Kolegium, że zabudowa budynkiem rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej, niemniej jednak ocena zachowania warunku dobrego sąsiedztwa powinna zawsze uwzględniać okoliczności danej sprawy. W sprawie niniejszej trudno przede wszystkim zgodzić się z argumentem Kolegium, że realizacja zabudowy rekreacyjnej mogłaby być uciążliwa dla istniejącej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, zważywszy na znaczne odległości pomiędzy poszczególnymi działkami i ich zabudową. Ponadto jeżeli rzeczywiście na działce nr [...] istnieje budynek rekreacji indywidualnej legalnie wybudowany, to jest to okoliczności istotna wymagająca wyjaśnienia i nie jest wystarczające arbitralne stwierdzenie w decyzji, że działka ta jest zabudowana zabudową zagrodową. Stosownie do § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez budynki rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Natomiast zabudowa zagrodowa (siedlisko), to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wybudowanie na działce zabudowanej zabudową zagrodową budynku służącego do okresowego wynajmu nie mieści się w takiej definicji, i o ile jest to budynek wybudowany legalnie, powinien zostać wzięty pod uwagę przez organy przy ocenie kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanej inwestycji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, jest przedwczesne. Nie odniesiono się bowiem do twierdzeń strony, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek służący do okresowego wypoczynku, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe obarczone było brakami tego rodzaju, że uniemożliwiły ustalenie, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwalające na określenie wymaganych warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że kontynuacja funkcji, w świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W tym świetle należy jednoznacznie ustalić charakter zabudowy na działce [...] i ocenić, czy planowana zabudowa wchodzi z nią w kolizję. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia obszaru analizowanego. Organ prawidłowo określił szerokość frontu działki. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 210/20). W niniejszej sprawie we wniosku inwestor wskazał, że wjazd na działkę będzie odbywał się od strony działki [...] i taki też front działki został przyjęty przez organy, co czyni podniesiony w tym względzie zarzut niezasadnym. Front ten wynosi 100 m, w związku z czym prawidłowo granice obszaru analizowanego przyjęto w odległości 300 m od granic działki, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nietrafne są też zarzuty skargi odwołujące się do faktu wydania warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Podkreślić należy, że do analizy mogą być uwzględnione wyłącznie obiekty już istniejące w sensie prawnym, a nie obiekty będące w budowie, czy też obiekty, dla których dopiero zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy czy decyzje o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany niewątpliwie zakreśla prawne ramy inwestycji, które jednak na tym etapie nie są ostateczne w tym sensie, że w toku realizacji mogą ulec dopuszczalnym modyfikacjom wpływającym na parametry i cechy charakterystyczne objętego nim budynku. Z tego powodu, kształt inwestycji wynikający z projektu budowlanego nie może stanowić wzorca dla nowej zabudowy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na terenie bezplanowym, a dopuszczalność odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na gruncie prawa budowlanego tezy tej nie podważa. Jeśli na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane w obszarze analizowanym obiekty rekreacji indywidualnej, a ich zgodność z prawem (w tym z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym) zostanie potwierdzona przez uprawnione do tego organy nadzoru budowlanego we właściwym trybie i formie (pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie zakończenia budowy bez sprzeciwu organu), wówczas dopiero powstanie możliwość ich uwzględnienia jako wzorca urbanistycznego. Tylko formalnoprawnie zakończone inwestycje budowlane mogą zostać uznane za legalne i stanowić wzorzec urbanistyczny dla nowej zabudowy. Tylko taka legalna zabudowa jest wówczas odnotowywana w państwowym zasobie geodezyjno – kartograficznym jako zabudowa oddana do użytku. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja podpisana została prawidłowo przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku rozpoznających sprawę, a złożone pod nią podpisy umożliwiają ich zindywidualizowanie. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie Kolegium uzupełniło materiał dowodowy w toku postępowania odwoławczego o decyzję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy działki [...] (w związku z zarzutami odwołania) i nie zawiadomiło skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, niemniej jednak powyższa decyzja wydana została na wniosek skarżącego K. G. i dotyczyła warunków zabudowy działki nr [...] obręb C. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Zatem materiał dowodowy, o który uzupełniono materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był skarżącemu znany. Również skarga nie zawiera argumentów wskazujących w jaki sposób powyższe uchybienie miałoby wpłynąć na wynik sprawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie wskazanym wyżej, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano powyżej postępowanie dowodowe obarczone było brakami tego rodzaju, że uniemożliwiły ustalenie, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwalające na określenie wymaganych warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) a w konsekwencji prawa materialnego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez podjęcie rozstrzygnięcia opartego na niepełnym materiale dowodowym i wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą składa się wpis sądowy uiszczony od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). W ramach wskazań co do ponownego postępowania Sąd wskazuje, że kontrolował decyzję według stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania, według którego teren inwestycji nie był objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany jest jednak uwzględnić ewentualne zmiany w stanie faktycznym i prawnym. Taką zmianą stanu prawnego może być fakt wejścia w życie (po wydaniu zaskarżonej decyzji) dla terenu objętego planowaną inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z uchwałą Rady Gminy Chmielno z dnia 9 lutego 2022 r. nr XXXVII/342/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...]" (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2022 r., poz. 1002). Jest to kwestia kluczowa, jak bowiem wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na brak przepisów szczególnych, które ustanawiałyby zasadę rozstrzygania wniosku o ustalenie warunków zabudowy według stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku, w postępowaniu tym obowiązują reguły wynikające z art. 138 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 1159/19). W razie zatem stwierdzenia, że teren na którym planowana jest inwestycja, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu będzie umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowego. Jeżeli natomiast teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne będzie uzupełnienie analizy urbanistycznej w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy działki [...] co powinno znaleźć odzwierciedlenie na mapie stanowiącej część graficzną analizy, oraz w części tekstowej, w postaci opisu istniejących cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień czy też wadliwości w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17. Jeśli jednak zdaniem organu odwoławczego na potrzeby rozpoznania wniosku należy sporządzić nową analizę, to godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19). Tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postępowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej. Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji związany będzie tutaj ewentualnym żądaniem Kolegium co do przeprowadzenia takiego uzupełniającego dowodu (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). Należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).