II SAB/Sz 195/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że [...] dopuściło się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] czerwca 2022 r.; III. zasądza od [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej: "organ zobowiązany") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r. zwrócił się do organu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) kopii, skanu lub treści umowy lub umów o sprawowanie usług przewozowych w ramach komunikacji miejskiej w S. lub w S. i gminach ościennych (mowa o umowie z Miastem S., Z. w S. lub podobną instytucją, która zleciła transport w ramach komunikacji miejskiej w S.), obowiązujących i aktualnych na dzień złożenia wniosku, 2) wykazu (liczby oraz kwoty) kar umownych nałożonych w roku 2022 w związku z powyższą umową na przewoźnika (przez Miasto S., Z. w S. lub podobną instytucję, która jest upoważniona do nakładania takich kar) ze wskazaniem powodu nałożenia kary, 3) skanu lub skanów decyzji - jeżeli kary nakładano w drodze decyzji, 4) protokołów wszelkich kontroli w związku ze sprawowanymi usługami przewozowymi w ramach komunikacji miejskiej w S. (tzn. wszelkiego rodzaju protokoły kontroli Inspekcji Pracy, Inspekcji Transportu Drogowego, Z. w S., Prezydenta Miasta S. itp.) z roku 2022, 5) adresu Biuletynu Informacji Publicznej spółki. Organ zobowiązany w dniu 29 czerwca 2022 r. udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek, w związku z tym skarżący wezwał w formie wiadomości e-mail z dnia 3 lipca 2022 r. organ do uzupełnienia odpowiedzi, celem udzielenia jej zgodnie z treścią wniosku. Organ w odpowiedzi z dnia 8 lipca 2022 r. również w formie wiadomości e-mail poinformował, iż informacje objęte punktem 2, wniosku nie mogą zostać udostępnione, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz ustawa Prawo Zamówień Publicznych (w zakresie w jakim ustanawia zasadę jawności postępowania) nie ma zastosowania do objętych wnioskiem informacji. Spółka w zakresie pkt 5 udzieliła odpowiedzi poprzez wskazanie fragmentu komentarza do art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej: "u.d.i.p."’) Wskazała dodatkowo, że ograniczenie obowiązku udostępniania danych publicznych w BIP wyłącznie do organów władzy publicznej, organów samorządów gospodarczych i zawodowych, organizacji związkowych i pracodawców oraz partii politycznych oznacza, ze wszystkie pozostałe podmioty mogą realizować prawo dostępu w dowolnie wybranej przez siebie formie. W skardze z dnia 20 czerwca 2022 r. (nadanie w placówce pocztowej 21 lipca 2022 r.) skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) (dalej: "MPPOiP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o wykonywaniu zadań publicznych z zakresu transportu, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 3) art. 10 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, (dalej: "EKPCz"), w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o wykonywaniu zadań publicznych z zakresu transportu, 4) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 5) art. 10 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji na wniosek. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia punktów 2 oraz 5 wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) udostępnienie skarżącemu akt sprawy w systemie PASSA po wpłynięciu sprawy do Sądu, 5) przesyłanie pism przez platformę ePUAP (adres: [...]). W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany postanowił uwzględnić skargę na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", podzielając zawartą przez skarżącego argumentację prawną. W związku z tym w załączeniu przesłał wykaz (liczbę oraz kwoty kar umownych nałożonych w roku 2022 r. na spółkę w związku z umową łączącą P. Sp. z o.o. w S. z Z. w S. ze wskazaniem powodu nałożenia kary. Ponadto organ zobowiązany wskazał, że żądana przez stronę informacja dot. adresu Biuletynu Informacji Publicznej spółki nie może zostać udostępniona na podstawie art. 4 ust.3 u.d.i.p., bowiem spółka nie jest w posiadaniu takiej informacji. Sąd, po wezwaniu organu zobowiązanego do nadesłania czytelnego wykazu kar umownych - celem doręczenia go organowi, przedmiotowe dokumenty doręczył skarżącemu w dniu 7 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28-29). Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Okoliczność powyższa nie jest zresztą sporna w sprawie. Bezsporne jest również, że P. w S. Sp. z o.o. – jest osobą prawną realizującą zadania publiczne, w której pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, posiadają jednostki samorządu terytorialnego i należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych, na zasadach i w trybie określonych przepisami u.d.i.p. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Mając na uwadze, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była informacja o sprawach publicznych (czego zresztą organ ostatecznie nie kwestionuje), uznać należy, że już na tej podstawie organ zobowiązany był przedmiotowy wniosek załatwić w trybie i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p., co uczynił dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wpływu skargi do sądu tj. 10 sierpnia 2022 r., wniosek skarżącego z dnia 20 czerwca 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został w całości (pkt 2 i 5 wniosku) w terminie 14 dni merytorycznie załatwiony przez organ zobowiązany. Organ brakujące dokumenty (nie udostępnione w odpowiedziach z dnia 29 czerwca 2022 r. oraz 8 lipca 2022 r.) przedłożył dopiero wraz z odpowiedzią na skargę (wpływ do WSA w Szczecinie dnia 10 sierpnia 2002 r.) i zostały one skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 7 października 2022 r. Co więcej organ w treści odpowiedzi na skargę (również doręczonej skarżącemu) zawarł odpowiedź co do pytania nr 5 wyjaśniając, że nie może udostępnić o adresie Biuletynu Informacji Publicznej albowiem "nie jest w posiadaniu" tej informacji. Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 2 i 5 ww. wniosku. Jednocześnie Sąd zobowiązany był rozstrzygnąć czy na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., należy uznać że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że nie miało to miejsca. Podstawą takiej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą o braku należytej staranności w terminowym rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu organu. Kwalifikacja bowiem naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem organ udzielił wcześniej odpowiedzi na wniosek, jednak pierwotnie błędnie przyjął, że informacje o których mowa w pkt 2 wniosku, dotyczące umowy zawartej w ramach zamówienia publicznego, nie stanowią informacji publicznej. Nadto błędnie uznał, że w zakresie pytania nr 5 udzielił wystarczającej odpowiedzi. Nie nosi to cech rażącego naruszenia prawa. Nadto organ po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność udostępnił wnioskowaną informację, załączając stosowne dokumenty do odpowiedzi na skargę doręczonej skarżącemu, jak i odpowiadając dodatkowo na pytanie nr 5. Dalej rozpatrując skargę na bezczynność sąd musi rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie organ wraz odpowiedzią na skargę udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej – udostępnił wykaz wnioskowanych kar umownych i wskazał iż nie posiada informacji o własnym BIP (wcześniej wyjaśniając, że nie wszystkie podmioty muszą posiadać BIP i mogą realizować prawo dostępu w dowolnie wybranej przez siebie formie). Sąd zauważa, że odpowiedź organu zobowiązanego dotycząca adresu Biuletynu Informacji Publicznej spółki, w połączeniu z pierwszą odpowiedzią w tym zakresie, należy rozumieć w ten sposób, iż spółka nie posiada takiego adresu W tym zakresie Sąd uważa, że organ odpowiedział na pytanie skarżącego. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia. Zatem wobec ustania bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, co w sprawie ustalono i co jest konsekwencją uznania, że informacja publiczna w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r., została skarżącemu udostępniona, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Sąd orzekł tak, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. Sąd nie znalazł też podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ani też do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym zakresie, co istotne, również skarżący nie zgłaszał wniosków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie III wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.