II OSK 164/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski ( spr. ) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 62/05 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku trzyrodzinnego położonego w W. przy ul. [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 164/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt II SA/Wr oddalił skargę K G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...], nr [...], nakazującą K. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku trzyrodzinnego, zlokalizowanego we W. przy ul. [...] poprzez wykonanie określonych czynności. Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: w dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposoby użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] we W.. Lokal ten stanowił współwłasność kilku osób fizycznych, w tym m. in. K. G.. Po przeprowadzaniu oględzin stwierdzono, iż K. G. dokonała w sposób samowolny przebudowy części pomieszczeń znajdujących się w obiekcie i jednocześnie dokonała zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Biorąc pod uwagę ten fakt, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...], nr [...], nałożył na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. G., decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie zobowiązał K. G. do dostarczenia w terminie do [...]. dwu egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej samowolnie przebudowanego lokalu oraz dwu egzemplarzy orzeczenia technicznego zawierającego ocenę samowolnie wykonanych prac. Opracowania te miały być wykonane przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. po uzyskaniu informacji o nieprzedłożeniu przez K. G. wskazanych w decyzji dokumentów wydał w dniu [...] decyzję nr [...] nakazującą stronie przywrócić poprzedni sposób użytkowania parteru budynku trzyrodzinnego we W. przy ul. [...] oraz wykonać określone roboty budowlane. Od wyżej opisanej decyzji odwołanie wniosła K. G. domagając się uchylenia decyzji w całości oraz zalegalizowania inwestycji. Strona przekonywała, że wykonała obowiązki nałożone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...]. Dokumenty wyszczególnione w treści tej decyzji zostały przesłane listem poleconym do organu odwoławczego w dniu [...]. Oświadczenie to miała potwierdzać kserokopia nadania listu poleconego, adresowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...]. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ strona nie wykonała ciążącego na niej obowiązku polegającego na dostarczeniu do dnia [...]. określonych dokumentów to powstała w tej sytuacji przyczyna wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Stwierdzono również, że dokumenty, które zostały przez K. G. przedstawione jako świadczące o wykonaniu obowiązku nie były wymaganą przez organ odwoławczy inwentaryzacją budowlaną, jak również orzeczeniem technicznym, zawierającym ocenę wykonanych samowolnie prac. Przedstawione przez stronę dokumenty były znane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego już na etapie wydawania decyzji z dnia [...] nr [...]. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. K. G.. Według strony skarżącej nałożony na nią obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego został w pełni wykonany. Wymienione dokumenty zostały przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego listem poleconym. Dowód nadania listu został udostępniony organowi odwoławczemu. Z uwagi na wykonanie obowiązku strona wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. WSA wyrokiem z dnia 18 maja 2006r., sygn. II SA/Wr 62/05 oddalił skargę K. G.. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż spór pomiędzy stronami sprowadzał się do ustalenia, czy skarżąca wykonała obowiązki nałożone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...]. Zdaniem Sądu strona skarżąca nie dostarczyła wymaganych od niej dokumentów. W aktach sprawy stwierdzono pisemne potwierdzenie dowodu nadania przez skarżącą przesyłki poleconej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w dniu [...]. Do potwierdzenia dowodu nadania przesyłki strona skarżąca załączyła plan sytuacyjny z [...]. oraz dwa plany parteru wypożyczalni kaset video z dnia [...]. Identyczne dokumenty zostały złożone już wcześniej do akt organu pierwszej instancji przy protokole z oględzin nieruchomości. Takie same dokumenty zostały załączone do skargi sądowoadministracyjnej. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie oświadczył, że nie dysponuje dokumentami, które strona przekazała organowi drugiej instancji w celu wykonania jego decyzji. Z tych powodów Sąd nie uznał, aby skarżąca przedstawiła organom nadzoru budowlanego żądane dokumenty. Dlatego też organy orzekające w sprawie były w pełni uprawnione do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała także innych przepisów prawa, w tym przepisów proceduralnych Sąd skargę K. G. oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji sporządził w imieniu K. G. umocowany przez nią pełnomocnik. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji w celu ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji: 1) przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U . z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm., w treści skargi kasacyjnej nie podano miejsca publikacji powołanej ustawy), przez przyjęcie, że zostały spełnione wszelkie przesłanki uprawniające organ do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, gdyż strona zobowiązana zrealizowała nałożone na nią obowiązki, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 233 § 1 i 2 K.p.c. poprzez nieuwzględnienie dowodów potwierdzających złożenie dokumentów w urzędzie pocztowym i odebranie ich przez organ, 3) sprzeczność ustaleń Sądu z istniejącym stanem faktycznym polegającą na stwierdzeniu, iż skarżąca przedłożyła dokumenty inne, bądź niekompletne. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że z akt sprawy wynika niezbicie, iż strona wykonała obowiązek przedłożenia organowi wymaganych od niej dokumentów. Dowodem na to było potwierdzenie nadania listem poleconym przesyłki pocztowej. Podkreślono, że na rozprawie przed WSA w dniu 18 maja 2006r., zostało przedstawione pismo Poczty Polskiej z [...]., z którego wynika, iż przesyłka została doręczona adresatowi tj. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Budowlanemu. Te fakty mają świadczyć o błędzie w wykładni powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Naruszenie przez Sąd przepisów postępowania polegało natomiast na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego. Skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające złożenie i odbiór dokumentacji zaś Sąd nie wyjaśnił, co rzeczywiście stało się z przesłaną dokumentacją. Zdaniem strony organ prawdopodobnie zgubił dokumentację. Sąd zupełnie nie zajął się kwestią doręczenia korespondencji, pomimo, że strona skarżąca tę okoliczność podnosiła. Ponadto mylnie uznano w wyroku, iż przedłożone przez inwestora dokumenty były niekompletne i niewłaściwe. Skarżąca przesłała organowi kompletną dokumentację, zaś dokumenty przedstawione Sądowi były inne niż te, które przesłano Wojewódzkiemu Inspektorowi nadzoru budowlanego. Skarżąca nie posiada kopii tych dokumentów i dlatego w trakcie postępowania przed WSA załączyła dokumenty datowane na rok 2002. Według strony, Sąd bezpodstawnie uznał, że takie same dokumenty dołączono do przesyłki z dnia 9 grudnia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a. Na początku podnieść należy, iż pełnomocnik strony skarżącej nie dopełnił w sposób zadawalający wymogów formalnych skargi kasacyjnej, określonych w przepisach art. 174 i nast. p.p.s.a . Przede wszystkim nie wskazano w petitum skargi kasacyjnej jej podstawy lub podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a ) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a .) Wskazane podstawy kasacyjne możliwe są jedynie do rekonstrukcji na podstawie lektury skargi kasacyjnej. Wskazanej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak w tym przypadku jako elementu dyskwalifikującego skargę kasacyjną. Pełnomocnik strony skarżącej zarzut błędnej wykładni 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U . z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a zatem naruszenie prawa materialnego uzasadnił twierdzeniem, iż skarżąca wykonała ciążące na niej obowiązki. Wskazywał na to dowód nadania przesyłki poleconej nr [...] oraz pismo Zastępcy Dyrektora ds. Sprzedaży Poczty Polskiej Rejonowy Urząd Poczty W. - Miasto z dnia [...]. stanowiące odpowiedź na złożoną reklamację. Tak sformułowanego zarzutu w żaden sposób nie da się zakwalifikować jako naruszenia wymienionych wcześniej regulacji - Prawa budowlanego o charakterze materialnoprawnym. Po pierwsze zarzut dotyczył okoliczności faktycznych, nie zaś prawnych. Po drugie, błędna wykładnia prawa materialnego może wyrażać się w nieprawidłowym odczytaniu treści tego prawa. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegać też może na tzw. błędzie w subsumpcji, czyli błędnego podciągnięcia konkretnego stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny zawarty w normie prawnej materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano naruszenia prawa materialnego w podany i powszechnie pojmowany sposób. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej należało wykazać jakie właściwe znaczenie należało nadać art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 - Prawa budowlanego i dlaczego to znaczenie różni się z treścią normy jaką kierował się przy rozpatrywaniu skargi Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona w postępowaniu administracyjnym spełniła wszelkie niezbędne przesłanki do wydania jej nakazu restytucji lokalu, złożyła wymagane dokumenty, okazując dowód ich nadania listem poleconym. Oznaczać to miało dochowanie wymogów określonych w przepisach -Prawa budowlanego. Dotychczas opisany, a w rzeczywistości merytorycznie chybiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.174 pkt 1 p.p.s.a . potraktować należy w ten sposób, że w istocie chodziło w konkretnym przypadku o błędnie zakwalifikowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a ., czyli jak ujął to autor skargi kasacyjnej "(...) Sąd odwoławczy naruszył przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje powodów by tak sformułowany i rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut podzielić. Niefortunnie ujęty został zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 233 § 1 i 2 k.p.c. Trzeba przypomnieć parę spraw oczywistych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma, co do zasady, uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w postaci postępowania dowodowego i co za tym idzie orzekania merytorycznego co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Wyjątek od tej reguły dopuszcza przepis art. 106 § 3 w zw. z art.106 § 5 p.p.s.a . zezwalający sądowi administracyjnemu (obojętnie jakiej instancji (art.193 p.p.s.a .) na przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron uzupełniających dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do opisanego wyjątkowo dopuszczalnego postępowania dowodowego można jedynie odpowiednio stosować przepisy k.p.c., przede wszystkim regulacje z art. 244 - 257 k.p.c. dotyczące dowodów z dokumentów. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody potwierdzające realizację nakazu wydanego przez organ administracyjny oraz fakt przedstawienia przez skarżącą nie budzących wątpliwości dokumentów potwierdzających złożenie i odbiór dokumentacji są nieuprawnione. Ten element został trafnie zauważony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie jest też trafne zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, odstąpienie od postępowania wyjaśniającego głównie z powodu braku wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z jakich ewentualnie dokumentów Sąd miałby dopuścić dowód. Próba przerzucania na Sąd ciężaru udowodnienia określonych okoliczności faktycznych nie była realna głównie z powodu kasacyjnego modelu orzekania obowiązującego już w sądach administracyjnych pierwszej instancji . Skarżąca przedstawiając dowód nadania przesyłki poleconej o nr [...] adresowanej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego datowaną na dzień [...]. oraz odpowiedź na jej reklamacje z dnia [...]., znak [...], nie udowodniła wykonania obowiązku nałożonego mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...]. Warto przypomnieć, iż na mocy tej decyzji K. G. zobowiązana była dostarczyć w terminie do [...]. dwa egzemplarze inwentaryzacji budowlanej samowolnie przebudowanego lokalu użytkowego, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawierającej niezbędne uzgodnienia i opinie oraz dwa egzemplarze orzeczenia technicznego zawierającego ocenę wykonania samowolnie prac budowlanych (karta nr 13 akt drugiej instancji). Przedłożone przez stronę kserokopie dokumentów wskazywały jedynie na to, że skarżącą przesłała do organu nadzoru budowlanego list polecony, nie była w stanie przedstawić Sądowi kopii przesłanych dokumentów żądanych w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...], pogląd taki znajduje oparcie w treści protokołu z rozprawy przed Sądem pierwszej instancji z dnia [...]r. (k. 24). Fakt, iż okazane na rozprawie dokumenty, nie były tymi, których domagał się organ odwoławczy w swej decyzji z dnia [...]. nie był przez skarżącą kwestionowany. Niesporne pozostaje również, na co również trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podkreślając, że nigdy w istocie, nałożony na stronę skarżącą sui generis obowiązek legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nie został zrealizowany. W motywach skargi kasacyjnej przewija się wątek zaginięcia przesyłki, wysłanej przez skarżącą do organu odwoławczego, w której znajdować się miał komplet dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia sprawy dla skarżącej i braku wyjaśnienia tych okoliczności zarówno przez organ prowadzący postępowanie, jak i Sąd pierwszej instancji. Okoliczności takiej nie można wykluczyć, jak i nie można wykluczyć realnego braku możliwości odnalezienia takiej przesyłki. Nie można pominąć uwagi, iż mimo oczywistych powinności organu administracji publicznej w zakresie zebrania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § § 1 k.p.a .) strona postępowania administracyjnego nie jest uwolniona od zachowania troski w zakresie dbania o swe podstawowe interesy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ma to szczególne znaczenie kiedy strona w postępowaniu administracyjnym zmierza do usunięcia skutków swego uprzedniego działania, które było niezgodne z prawem. W takiej właśnie sytuacji znajdowała się strona w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Trudno zrozumieć dlaczego w konkretnym przypadku strona, jak można przypuszczać, dysponowała tylko jednym kompletem niezbędnej dokumentacji, który wysłała do organu odwoławczego i dlaczego ze zwykłej zapobiegliwości i przy minimalnym wysiłku nie pozostawiła, niekoniecznie dla własnej tylko dyspozycji kopii stosownej dokumentacji. Nie ma również podstaw do wniosku o braku jakichkolwiek szans na odtworzenie dokumentacji znajdującej się w zaginionej przesyłce. Biorąc i tę okoliczność pod uwagę Sąd miał powody do afirmacji stanowiska organu, zajętego w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków. Zarzut zawarty w punkcie trzecim skargi kasacyjnej, sprowadzony do przyjęcia w zaskarżonym wyroku ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym nie może się ostać w świetle dotychczas podniesionych okoliczności. Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a . oddalił skargę kasacyjną.