II OSK 1740/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. i L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1077/20 w sprawie ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.14.22.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1077/20, po rozpoznaniu skargi M. K. i W. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.14.22.2020, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej solidarnie kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r., znak: PINB-SO.5160.5.2019.V - nakazującą W. K. rozbiórkę drewnianej wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym o powierzchni 25m2 wybudowanej na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. - w części określającej ten termin i w tym zakresie orzekł, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nie daje podstaw do wyznaczania terminu wykonania nakazanego obowiązku, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia odwołał się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 907/19 oraz stwierdził, że w kontekście tych wytycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, kto był właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości w dacie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej w 2012 r., a następnie ustalenie, czy wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na budowę tego obiektu, w szczególności, czy istnieją dowody potwierdzające, że małżonkowie Z. zobowiązali się do wyrażenia takiej zgody. Sąd Wojewódzki podał, że organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniem Sądu. Do akt sprawy załączony został akt notarialny z dnia 4 października 2006 r., nr Rep. A [...], zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży wyodrębnionego lokalu mieszkalnego numer [...] przy ulicy [...] [...] w K. przez K. D. i A. D. na rzecz M. K. i W. K. Nadto do akt sprawy złożony został akt notarialny z dnia 8 sierpnia 2006 r., Rep. A [...], zawierający umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] przy ulicy [...] w K. A. i L. małż. Z. przez K. D. i A. D. Z treści drugiej z powyższych umów sprzedaży wynika (§ 6 umowy), "L. i A. małżonkowie Z. oświadczają, że wyrażają zgodę na udzielenie niezbędnej pomocy W. i M. małżonkom K. przy uzyskaniu zezwolenia na wybudowanie przez nich garażu na przedmiotowej nieruchomości przez podpisanie dokumentów i pism, jakie mogłyby okazać się niezbędne oraz wyrażają zgodę aby wybudowany garaż stanowił pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...] bez zmiany wysokości udziałów każdego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej oraz współwłasności części wspólnych budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicielom poszczególnych lokali". Ze względu na stanowisko małżonków Z. jako współwłaścicieli nieruchomości zaprzeczających, aby wyrazili oni zgodę na budowę wiaty garażowej, organ pierwszej instancji, co zaaprobował Wojewoda, nakazał rozbiórkę obiektu (wiaty garażowej wraz budynkiem gospodarczym). Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że A. i L. małż. Z. byli w pewien sposób zobowiązani aktem notarialnym do wyrażenia zgody na budowę garażu, ale po uprzednim wystąpieniu do nich o taką zgodę i po szczegółowym uzgodnieniu lokalizacji garażu. Gdyby nie zgadzali się oni na budowę garażu w jakiejkolwiek lokalizacji, to skarżący mieliby prawo wystąpienia do sądu cywilnego o wydanie orzeczenia zastępującego brakującą zgodę. Jednak w przedmiotowym przypadku przy wystąpieniu ze zgłoszeniem o budowę wiaty W. K. w ogóle nie konsultował tego z A. i L. małż. Z., gdyż uznał, że już posiada zgodę wynikającą wprost z treści aktu notarialnego. Jednak nie jest to zgodne ze stanem wynikającym wprost z treści oświadczenia zawartego w akcie notarialnym. W rezultacie Wojewoda zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że inwestor W. K. nie dysponował nieruchomością na cele budowlane w chwili składania zgłoszenia zamiaru budowy wiaty, co oznacza, że budowa tej wiaty wykonana została w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i stanu tego nie da się usunąć inaczej niż poprzez rozbiórkę wiaty i budynku gospodarczego. Sąd Wojewódzki nie podzielił powyższego stanowiska organów. Podniósł, że nie można tracić w tej sprawie z pola widzenia całokształtu okoliczności towarzyszących wyodrębnieniu obu lokali w budynku, w którym mieszkają zarówno skarżący jak i uczestnicy postępowania. W obu aktach notarialnych dotyczących nabycia wyodrębnionych lokali mieszkalnych przez skarżących i przez uczestników postępowania od K. D. i A. D. zapisane zostało i zaakceptowane przez strony umowy zastrzeżenie, że na przedmiotowej nieruchomości ma zostać wybudowany przez M. i W. małż. K. garaż jako pomieszczenie przynależne do lokalu skarżących. Trudno uznać, że L. i A. małż. Z., zobowiązując się do udzielenia niezbędnej pomocy skarżącym przy uzyskaniu zezwolenia na budowę garażu, nie godzili się na budowę garażu. W akcie notarialnym nabycia lokalu mieszkalnego nr [...] przez uczestników postępowania nie została określona lokalizacja tego garażu oraz parametry użytkowe i techniczne obiektu. Organy twierdzą, że brak uzgodnienia tych kwestii przez inwestora z małżonkami Z. skutkować musi oceną, że nie wyrazili oni zgody na budowę wiaty garażowej. Ale twierdzenie to organy opierają w zasadzie wyłącznie na stanowisku małżonków Z. wyrażonym w toku kontrolowanego postępowania naprawczego. Brak jest innych - poza oświadczeniami małżonków Z. - dowodów na to, że małżonkowie Z. nie wyrazili zgody na budowę wiaty garażowej i na taką lokalizację tego obiektu oraz o takich parametrach, jak zostało to ostatecznie zrealizowane. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy prawa budowlanego nie wymagają, aby zgoda współwłaścicieli wyrażona dla inwestora na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane musiała zostać wyrażona wyłącznie w formie pisemnej. Forma pisemna służy celom dowodowym, ale wyrażenie takiej zgody inwestorowi w innej formie (np. ustnej) jest wystarczające, istotne jest aby była ona wyrażona w sposób jasny i jednoznaczny. Inwestor na piśmie i pod prawnymi rygorami składa zaś oświadczenie, że dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co istotne, późniejsze cofnięcie zgody udzielonej inwestorowi nie ma wpływu na kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie zostało bezspornie ustalone, że wiata garażowa powstała w 2012 r. Legalność budowy tego obiektu L. i A. małż. Z. zakwestionowali w 2019 r., zatem ok. 7 lat od zakończenia budowy. W 2012 r. W. K. oświadczył, że współwłaściciele nieruchomości, w tym małżonkowie Z., wyrazili zgodę na wybudowanie wiaty garażowej i zdaniem Sądu taką zgodą inwestor wówczas dysponował. Świadczy o tym treść aktu notarialnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., Rep. A [...], zawierającego umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] przy ulicy [...] w K. A. i L. małż. Z. przez K. D. i A. D. oraz brak sprzeciwu wobec faktu wybudowania wiaty garażowej ze strony współwłaścicieli nieruchomości przez okres kilku lat od zakończenia tej budowy. Gdyby właściciele sąsiedniego lokalu sprzeciwiali się budowie wiaty garażowej, to wówczas - już w trakcie budowy lub niedługo po jej zakończeniu - wyraziliby sprzeciw wobec tej inwestycji. Przez wiele lat nic takiego się nie stało, co w kontekście wyrażonej w umowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. przy zakupie lokalu mieszkalnego nr [...] zgody małżonków Z. na wszelką pomoc przy uzyskaniu zezwoleń na budowę garażu, nie mogło prowadzić do innej oceny okoliczności sprawy, niż taka, że W. K. dysponował zgodą sąsiadów na budowę wiaty garażowej. Nie można tracić z pola widzenia tego, że wiata garażowa zaspokajała i zaspokaja te same potrzeby skarżących, jakim służyć miałby garaż. Ponadto w czerwcu 2012 r. na budowę garażu wymagane było pozwolenie na budowę, zaś wybudowanie wiaty poprzedzić musiało wystąpienie ze zgłoszeniem zamiaru takich robót, co powoduje, że już w świetle przepisów prawa budowlanego inwestycja polegająca na budowie wiaty garażowej była inwestycją z pewnością mniej skomplikowaną pod względem konstrukcyjnym i nie ingerującą w przestrzeń, w której zostaje wybudowana w większym stopniu niż garaż. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ta okoliczność, odmiennie ustalona niż uczyniły to organy, prowadzi do wniosku, że inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane polegające na budowie wiaty garażowej o powierzchni i lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu z dnia 11 czerwca 2012 r. To równocześnie oznacza, że orzeczenie rozbiórki wiaty tylko z powodu braku zgody wszystkich współwłaścicieli na jej budowę nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie dotyczyło wybudowania pomieszczenia gospodarczego i nie sposób uznać, aby na budowę tego pomieszczenia również została udzielona zgoda przez pozostałych współwłaścicieli. Ta budowa miała postać samowoli budowlanej, o czym zważył Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Ke 907/19. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w efekcie organy naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., poprzez orzeczenie o rozbiórce wiaty garażowej. Powyższe skutkować musiało uchyleniem decyzji wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji, celem przeprowadzenia ponownie postępowania naprawczego w trybie przepisów Prawa budowlanego, dostrzegając, że według wskazań Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Ke 907/19, organy mogą zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Pr. bud. przy przyjęciu, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane polegające na budowie wiaty jak w zgłoszeniu. To determinuje potrzebę przeanalizowania przez organy, w kontekście przepisów prawa budowlanego, w jaki sposób doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i ze zgłoszeniem z dnia 11 czerwca 2012 r., skoro wiata garażowa została wzniesiona legalnie, a doszło do jej samowolnej przebudowy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. Z. i L. Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. "141 ust. 4" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd jako podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy wskutek naruszenia przez Sąd reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy I i II instancji i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili składania zgłoszenia zamiaru budowy wiaty garażowej; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) organy I i II instancji naruszyły powyższy przepis orzekając o rozbiórce wiaty garażowej, podczas gdy wiata garażowa została wykonana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego (brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i stanu tego nie da się usunąć inaczej niż poprzez rozbiórkę obiektu; b) inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że nie zostało w postępowaniu naprawczym wykazane, że współwłaściciele wyrazili zgodę na budowę w jasny i jednoznaczny sposób; 2) art. 4 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że inwestor ma prawo do zabudowy nieruchomości, mimo że nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. i W. K. wnieśli o jej oddalenie. W pismach z dnia 18 października 2021 r. i 16 maja 2022 r. ponownie zajęli swoje stanowisko w sprawie. Skarżący kasacyjnie uzupełnili swoje stanowisko w pismach procesowych z dnia 28 września 2021 r. i 20 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor przy budowie wiaty garażowej o powierzchni i lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu z dnia 11 czerwca 2012 r. legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na tak przedstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie wskazał Sąd I instancji, że o powyższym świadczy treść aktu notarialnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., Rep. A [...], zawierającego umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego numer [...] przy ulicy [...] w K. A. i L. małż. Z. przez K.ę D. i A. D. oraz brak sprzeciwu wobec faktu wybudowania wiaty garażowej ze strony współwłaścicieli nieruchomości przez okres kilku lat od zakończenia tej budowy. Otóż, zgodnie z treścią § 6 tej umowy "L. i A. małżonkowie Z. oświadczają, że wyrażają zgodę na udzielenie niezbędnej pomocy W. i M. małżonkom K. przy uzyskaniu zezwolenia na wybudowanie przez nich garażu na przedmiotowej nieruchomości przez podpisanie dokumentów i pism, jakie mogłyby okazać się niezbędne oraz wyrażają zgodę aby wybudowany garaż stanowił pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...] bez zmiany wysokości udziałów każdego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej oraz współwłasności części wspólnych budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicielom poszczególnych lokali". Należy zatem przyjąć, że skarżący kasacyjnie zaakceptowali, że na nieruchomości ma zostać wybudowany przez małż. K. garaż jako pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...]. Oświadczenie zawarte w treści aktu notarialnego należy traktować jako zgodę na dysponowanie nieruchomością w tym zakresie na cele budowlane. Późniejsze cofnięcie takiej zgody nie ma wpływu na kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie inwestor nie wybudował garażu, lecz wiatę garażową, jednakże powyższa okoliczność nie zmienia zapatrywania, co do skuteczność wyrażenia tej zgody. Tym bardziej gdy weźmiemy pod uwagę, że obiekt ten jest konstrukcją mniej ingerującą w przestrzeń niż garaż, ponadto, jak wynika z twierdzeń inwestora, został wybudowany w miejscu, które stanowi najlepsze rozwiązanie i najmniej przeszkadza w korzystaniu ze wspólnej działki. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z dwoma przeciwstawnymi oświadczeniami stron postępowania, że "inwestor nie zwracał się o wyrażenie przez pozostałych współwłaścicieli zgody na budowę garażu w 2012 r." oraz, że "przedstawiliśmy Państwu Z. lokalizację wiaty garażowej, orientacyjną powierzchnię i rozmiary, a Państwo Z. to zaakceptowali", należy przyznać moc dowodową powołanemu wyżej oświadczeniu zawartemu w formie aktu notarialnego. Znamienne jest także, na co uwagę zwrócił Sąd I instancji, że przez okres kilku lat (ok. 7 lat) małż. Z. nie kwestionowali faktu istnienia spornej wiaty garażowej, co w kontekście wyrażonej w akcie notarialnym z dnia 8 sierpnia 2006 r. ich zgody na wszelką pomoc przy uzyskaniu zezwoleń na budowę garażu, nie mogło prowadzić do innej oceny okoliczności sprawy, niż taka, że W. K. dysponował zgodą sąsiadów na budowę wiaty garażowej. Na marginesie, co pozostaje bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy, a wymaga zaakcentowania, małż. Z. mają w posiadaniu garaż jako pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...], w wyniku dokonanego wyodrębnienia dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w K., a z niezrozumiałych względów kwestionują możliwość także posiadania garażu przez właścicieli lokalu nr [...] (w tym przypadku wiaty garażowej), mimo że zobowiązali się do "udzielenie niezbędnej pomocy W. i M. małżonkom K. przy uzyskaniu zezwolenia na wybudowanie przez nich garażu". Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki dopatrzył się w działaniach organów nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Pr.bud. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego wskazanych w podstawach kasacyjnych. Przy czym podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej wadliwie łączy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisami procedury administracyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taki przypadek nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.