II SA/Bd 639/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi P. B. sp. z o.o. na czynność Prezydenta M. B. i Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany porozumienia międzygminnego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE P. B. sp. z o.o. (zwana dalej "skarżącą") na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) zwana dalej: "u.s.g." w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwana dalej "P.p.s.a.", złożyła skargę na aneks nr [...] z dnia [...].04.2019 r. do Porozumienia międzygminnego zawartego w B. w dniu [...].06.2015 r., pomiędzy M. B., a Gminą N. W. W., w części załącznik nr [...], wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zarzucając naruszenie: art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2016) w zw. z art. 2 lit. e Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.10.2007 r. tj. uruchomienie, na podstawie ww. przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, całorocznej autobusowej linii międzygminnej nr [...], w relacji B. (P. K.) - N. W. W., która to linia nie stanowi przewozu o charakterze użyteczności publicznej, z uwagi na zaspokajanie potrzeb społeczności na przedmiotowym obszarze przez już istniejące linie przewoźników komercyjnych, art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym tj. uruchomienie całorocznej linii miejskiej nr [...], w sytuacji gdy w Planie Transportowym organizatora publicznego transportu zbiorowego (Miasto B.), wskazana linia komunikacyjna nie została ujęta jako przewóz o charakterze użyteczności publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu [...].06.2015 r. M. B. i Gmina N. W. W., działając na podstawie uchwały nr [...] Rady M. B. z dnia [...].05.2015 r., w sprawie porozumienia z Gminą N. W. W. dotyczącego wykonania zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego oraz uchwały nr [...] Rady Gminy N. W. W. z dnia [...].05.2015 r. w sprawie porozumienia z M. B. dotyczącego wykonania zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego, zawarły porozumienie międzygminne. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do ww. porozumienia uruchomiono autobusową linię międzygminną nr [...], relacji B. (P. K.) C./N. W. W.. Założono funkcjonowanie linii w okresie wakacyjnym codziennie oraz w dwa weekendy (sobota, niedziela) czerwca i pierwsze dwa weekendy września. Zaskarżonym aneksem nr [...], organ w załączniku nr [...], postanowił, iż od [...] maja 2019 r. linia nr [...] funkcjonuje we wszystkie dni tygodnia, zwiększono również: ilość kursów rozkładowych, wozokilometry rozkładowe, pojemność wykorzystywanego na linii taboru. Linia nr [...] jest obsługiwana przez przewoźnika -M. Sp. z o.o. w B. - podmiot wewnętrzny w rozumieniu rozporządzenia WE nr 1370/2007, który realizuje ww. przewozy na podstawie bezpośredniego powierzenia (tryb bezprzetargowy) przez organizatora publicznego transportu zbiorowego - M. B.. Skarżąca wskazała, że jest przewoźnikiem komercyjnym wykonującym, na podstawie zezwolenia nr [...], wydanego na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, regularny przewóz osób na linii pokrywającej się w dużym fragmencie z nowouruchomioną linią "miejską" nr [...] zaś jej rozkład jazdy został tak skonstruowany, iż odjazdy autobusów z B. ul. [...], przypadają w bezpośredniej odległości czasowej z odjazdami skarżącego przewoźnika z przystanku B. B. 5 (bliskie sąsiedztwo z ul. [...]). W szesnastu przypadkach różnica czasowa pomiędzy ww. odjazdami obydwu przewoźników jest mniejsza niż 15 minut przez co skarżąca, w badanym okresie tj. maj 2019 r. zanotowała znaczny spadek wpływów z przedmiotowej linii komunikacyjnej w relacji B. - N. W. W.. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej, nie mogły na podstawie zaskarżonego porozumienia, uruchomić całorocznej linii nr [...], z tej przyczyny, iż linia ta nie spełnia ustawowego kryterium przewozu o charakterze użyteczności publicznej, realizowanej na zlecenie właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego w celu zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców tego obszaru. W analizowanym stanie faktycznym M. B., jak i Gmina N. W. W. nie dokonały rzetelnej oceny stopnia nasycenia rynku usługami przewozowymi i arbitralnie odebrały przewoźnikom komercyjnym (w tym zwłaszcza skarżącej), prawo do osiągania zysków z prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła również, że M. B., stosownie do normy art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i b jest zobowiązane do uchwalenia planu transportowego. Taki plan został przyjęty przez Miasto Bydgoszcz uchwałą Rady Miasta z dnia 25.09.2013 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 03.10.2013 r., poz. 2965). Przy czym we wskazanym akcie prawa miejscowego, wśród wskazanych linii komunikacyjnych, nie ma nowoutworzonej linii nr [...]. Tym samym brak jest wymaganych przez ustawę o publicznym transporcie zbiorowym, podstaw prawnych do uruchomienia całorocznej linii komunikacyjnej nr [...]. W odpowiedziach na skargę, tożsamych w swej treści, Prezydent M. B. i Wójt Gminy wnieśli o jej oddalenie. W uzasadnieniach organy wskazały, że przywołany w treści skargi przepis art. 4 ust.1 pkt 12 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oznacza brak zasadności dla kluczowego stwierdzenia zawartego w skardze, że "linia nie stanowi przewozu o charakterze użyteczności publicznej, z uwagi na zaspokajanie potrzeb społeczności na przedmiotowym obszarze przez już istniejące linie przewoźników komercyjnych." W ocenie organów, linia autobusowa Nr [...] będąca de facto przedmiotem skargi, uwzględniając, że jest związana z usługą powszechnie dostępną w zakresie publicznego transportu publicznego, wykonywaną przez operatora publicznego i zapewnia nieprzerwane zaspokajanie potrzeb sygnalizowanych przez mieszkańców Gminy N. W. W. - spełnia wszystkie elementy ustawowej definicji. Natomiast przewoźnicy komercyjni nie gwarantują nieprzerwanego zaspokajania potrzeb, a organizator przewozów nie ma wpływu na organizację określonej linii komercyjnego przewoźnika, na cenę biletów, standard przewozu pasażerów, czy system informacji pasażerskiej. Zdaniem organów Plan Transportowy uchwalony dla M. B. jest szczegółowy i rozbudowany. Zawiera też wszelkie wymagane prawem elementy. Plan określa w każdym niemal rozdziale, sieć komunikacyjną na której planowane jest wykonywanie przewozów. Ponadto Plan określa założenia do przewidywanych zmian w układzie komunikacyjnym, które to założenia obejmują także linie międzygminne. Na str. 101 Planu, w ostatnim akapicie wprost przewidziano numerowanie linii międzygminnych numerami od 90 do 99 oraz dopuszczono modyfikację obecnego układu linii pod względem trasy, numeracji i parametrów komunikacyjnych, jak również dopuszczono uruchamianie kolejnych linii w zakresie w/w numeracji zakładając jednocześnie, że są one ujęte w Planie Transportu. Dodatkowo w rozdziale 7 "Komunikacja międzygminna", wskazano szczegółowo sposób współpracy z gminami ościennymi, etapy prac niezbędne do realizacji w celu uruchamiania połączeń międzygminnych, metody rozliczeniowe, zasady taryfowe oraz lokalizacje węzłów przesiadkowych dla linii międzygminnych. W piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze oraz powołała się na komunikat Komisji Europejskiej, w sprawie wytycznych interpretacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101a ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy strona skarżąca legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy - co nie było w sprawie sporne - iż spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżony aneks do uchwały został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kolejnym zagadnieniem w badanej sprawie jest ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowił co prawda przepis art. 101a ust. 1 u.s.g., jednakże wskazuje on, że przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio zaś z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). W kontekście zarzutów skargi wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Należy jeszcze podkreślić, że konsekwencją zastosowania wobec uchwały sankcji nieważności jest pozbawienie mocy skutków prawnych przez nią wywołanych od samego początku (ex tunc). Oznacza to, że naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia ww. czynności Prezydenta M. B. i Wójta Gminy, a przywołana zarówno w skardze, jak i w piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną powyżej czynnością. Nie przedstawiła ona tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowany aneks nr [...] z dnia [...].04.2019 r. do Porozumienia międzygminnego zawartego w B. w dniu [...].06.2015 r., pomiędzy M. B. a Gminą N. W. W. narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z przestawionych bowiem okoliczności wynika, że poprzez opisane wyżej czynności organów rzeczywiście mogło dojść do naruszenia interesu faktycznego skarżącej poprzez m.in. zanotowanie znacznego spadku wpływów z przedmiotowej linii komunikacyjnej w relacji B. - N. W. W.. Jednakże interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Z cyt. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że można kwestionować zapisy zawarte w uchwale lub zarządzeniu wówczas, gdy został naruszony interes prawny. Mie ma w tym przepisie mowy o naruszeniu interesu faktycznego. W ocenie składu orzekającego, takie sformułowanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym brak jest podstawowej przesłanki dla uznania legitymacji skarżącej spółki do zaskarżenia przedmiotowej czynności, czyli wykazania, że w dacie podjęcia tej uchwały interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone. Nie można bowiem przyjąć, że na skutek zawarcia przedmiotowego aneksu naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącej rozumiane jako prawo do osiągania zysków z prowadzonej działalności gospodarczej. Należy ponadto podkreślić, że Komisja Europejska w swoim komunikacie, przedłożonym przez skarżącego, w sprawie wytycznych interpretacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego stwierdziła, że rozporządzenie to ma istotne znaczenie dla organizacji i finansowania usług transportu publicznego świadczonych w państwach członkowskich z wykorzystaniem autobusów, tramwajów, metra i kolei i że celem rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczały się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych, a zatem i realizacji działań będących przedmiotem zawartego porozumienia. Podsumowując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Dokonana ocena prowadząca do odrzucenia skargi spowodowała, iż niemożliwe i niedopuszczalne stało się rozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się merytorycznie do zaskarżonego aktu.