IV SA/Po 777/04

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski As. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia odznaczenia; s k a r g ę o d d a l a /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ P.Miładowski UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) Rada Powiatu L. ustanowiła odznakę "Zasłużony dla powiatu L.", mającą być przyznawaną jako uhonorowanie oraz wyróżnienie obywateli, instytucji i stowarzyszeń przyczyniających się do rozwoju powiatu oraz jego promocji w kraju i za granicą. Odznaka powinna być – zgodnie z uzasadnieniem uchwały – przyznawana w szczególności za działalność gospodarczą, społeczną, kulturalną i oświatową. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2004r., [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda orzekł o nieważności powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie dochowano trybu podejmowania uchwały, przewidzianego przez ustawę z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 1978r., nr 31, poz. 130 z późn. zm.) w związku z ustawą z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126). Zdaniem Wojewody, warunkiem skuteczności tego rodzaju uchwały jest wcześniejsze zaopiniowanie wzoru odznaki przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rada Powiatu L. warunku tego nie dochowała, w związku z czym zasadne było unieważnienie uchwały. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Starosta Powiatu L. zarzucił Wojewodzie obrazę prawa materialnego – art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o odznakach i mundurach, obrazę prawa procesowego w postaci naruszenia art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. oraz dyskryminację samorządu L. na tle analogicznych działań podejmowanych w odniesieniu do innych gmin i powiatów. Starosta zwrócił uwagę na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przed upływem terminu wyznaczonego Radzie Powiatu do dostarczenia informacji o uzyskaniu stosownej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, przez co naruszony został art. 10 i 77 § 1 k.p.a. W skardze zwrócono również uwagę, że art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach wspomina jedynie o herbach, flagach, emblematach, insygniach lub innych symbolach, wobec czego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie ustanowionej uchwałą odznaki jako desygnatu jednej z ustawowych nazw. Starosta podniósł także, że art. 4 cytowanej ustawy nie określa obowiązku opiniowania projektu odznaki przez właściwego ministra, gdyż jego dyspozycja nie obejmuje w ogóle odznak powiatowych i gminnych a jedynie takie, które są przyznawane począwszy od szczebla wojewódzkiego. Skarżący wskazał też na fakt, że podobne uchwały organów samorządowych podejmowane przez inne powiaty nie były dotąd kwestionowane przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że uchwały rady powiatu mogą być podejmowane jedynie w granicach upoważnień ustawowych. Zdaniem Wojewody, upoważnienie do wydania zakwestionowanej uchwały zawierała ustawa o samorządzie powiatowym, jednak tryb jej podejmowania określony jest także przez ustawę o odznakach i mundurach. Zakres przedmiotowy ustawy o odznakach i mundurach obejmuje – zdaniem Wojewody – także odznaki indywidualizujące dany powiat, które należy potraktować jako symbole w rozumieniu ustawy. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, jakoby kwestia ustanowienia odznaki należała do materii statutu powiatu, gdyż zgodnie z prawem statut ma jedynie określać ustrój powiatu. Tym samym Wojewoda doszedł do wniosku, że uprawnienie do ustanawiania tego rodzaju odznak może wynikać jedynie z art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W odpowiedzi na skargę odrzucony został także zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7, 10 i 77 k.p.a. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie dochowano 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo że orzeczenie to zostało wydane przed upływem terminu do złożenia przez powiat wyjaśnień. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem NSA okoliczność taka nie może decydować o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ podkreślił, że w dniu wydania orzeczenia dysponował wiarygodnymi informacjami o tym, że Powiat L. nie dotrzymał trybu przewidzianego przez ustawę o odznakach i mundurach. W odpowiedzi na skargę podkreślono jednocześnie, że nie można czynić zarzutu dyskryminacji orzeczeniu, które zmierza do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawowa kwestia jaka była analizowana przez Sąd jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 1978r., nr 31, poz. 130 z późn. zm.). Art. 3 ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Nie można zatem uwzględnić zarzutu Skarżącego, jakoby reżimowi ustawy poddane były jedynie odznaki przyznawane za działalność od szczebla wojewódzkiego. Ustawa bowiem jednoznacznie dotyczy uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Kolejną istotną kwestią była wątpliwość podniesiona przez Skarżącego, czy odznaka w tej formie, w jakiej została uchwalona przez Radę Powiatu może być w ogóle zakwalifikowana jako któryś z przedmiotów wymienionych w art. 3 ustawy. Tytuł rozpatrywanej ustawy wskazuje, że dotyczy ona dwóch rodzajów przedmiotów: odznak i mundurów. Należy zatem wnosić, że wszelkie przedmioty wymienione w ustawie, do których odnoszą się przepisy tego aktu prawnego muszą być zakwalifikowany jako mundur bądź odznaka. Bez wątpienia przedmioty wymienione w art. 3 ustawy należy zakwalifikować jako odznaki. Przepis ten umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego uchwalanie własnych symboli identyfikujących określony region bądź będących z nim w jakiś sposób związanych, które jednak tylko przykładowo zostały wyliczone w art. 3. Wynika to jednoznacznie z brzmienia tego przepisu, który dotyczy także "innych symboli" niż te, które zostały wymienione wcześniej. Odznaka "Zasłużony dla powiatu L. ", która zgodnie z uzasadnieniem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały miała być przyznawana jako uhonorowanie oraz wyróżnienie obywateli, instytucji i stowarzyszeń przyczyniających się do rozwoju powiatu oraz jego promocji w kraju i za granicą jest niewątpliwie "innym symbolem" w rozumieniu art. 3 ustawy. Z powyższego wynika, że przy podejmowaniu uchwały o ustanowieniu odznaki zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W sprawie jest bezsporne, że nie zasięgnięto opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w związku z czym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego o nieważności przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 79 ust. i 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Nie są zasadne również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7, 10 i 77 k.p.a.. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie określonych w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie można również uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte przed upływem terminu danego powiatowi na dostarczenie odpowiednich dokumentów jest automatycznie nieważne. Termin ten ma umożliwić organowi nadzoru właściwą ocenę danego aktu prawnego a organowi samorządu dostarczenie dowodów na poparcie swego stanowiska o zgodności danej uchwały z prawem. Jeżeli jednak rozstrzygnięcie nadzorcze zostanie podjęte przed upływem wyznaczonego terminu z tego powodu że organ nadzoru uzyskał konieczne informacje z innych źródeł, to okoliczność ta nie może prowadzić automatycznie do uchylenia rozstrzygnięcia, jeśli okaże się, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ nadzoru są prawidłowe. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem to nie można też twierdzić, że stanowi ono jakąkolwiek dyskryminację powiatu L. na tle traktowania innych powiatów w analogicznych sytuacjach. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski TG