III SA/Łd 544/20

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.J. na akt Rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Kierownika "A" w Ł. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego Z.J. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 24 czerwca 2020 roku pod pozycją 1641. UZASADNIENIE Zaskarżonym aktem z 25 maja 2020 r. Rektor Uniwersytetu Medycznego w Ł. odwołał Z. J. z funkcji Kierownika I Kliniki Urologii III Katedry Chirurgii Uniwersytetu Medycznego w Ł. Z. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wyżej wskazany akt Rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł., zarzucając: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 58 ust. 2 Statutu Uniwersytetu Medycznego w Ł. – dalej "Statut" w związku z art. 34 ust. 1 pkt 7) oraz w związku z art. 23 ust. 2 pkt 6) ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 85) – dalej "p.s.w.n." przez jego błędną subsumpcję w efekcie odwołania z pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej przed upływem okresu, na jaki została powierzona funkcja - pomimo braku wystąpienia ważnych przyczyn odwołania; 2. braku uzasadnienia; 3. obrazę przepisów postępowania: a. art. 107 § 1 ust. 4, 6 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej "k.p.a." przez brak powołania podstawy prawnej, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego - przez co zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przez brak uzasadnienia prawnego - nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; b. art. 107 § 1 ust. 7 k.p.a. przez brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; c. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie wydanej decyzji, a tym samym brak wyjaśnienia stronie zajętego stanowiska, co w sposób bezpośredni godzi w fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania; d. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zarówno zasadności, jak i samego istnienia przesłanek uzasadniających zajęte stanowisko; e. art. 77 § 1, art. 80, art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ w rozstrzygnięciu całego materiału dowodowego dostępnego w niniejszej sprawie, a w szczególności analizy działalności Kliniki Urologii USK im. WAM w Ł., danych finansowych i sprawozdawczych dotyczących Kliniki Urologii i w tym zakresie, przez dokonanie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego - dokonanie również wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie w jakim organ uznał, że zaszły przesłanki do odwołania skarżącego z funkcji; f. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z w/w przepisami i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym braku oceny wszystkich dowodów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zakażonego aktu w całości oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: a. listu poparcia Studentów kierunku lekarskiego UM w Ł. dla dr. hab. n. med. Z. J. prof. UM w Ł. z 4 czerwca 2020 r.; b. pisma Pracowników Kliniki Urologii z 3 czerwca 2020 r.; c. dokumentacji rozliczeniowej Kliniki Urologii; w tym: Zestawienia tabelarycznego pakietu onkologicznego 2018 - 2019, Zestawienia tabelarycznego pakietu poza onkologicznego 2018 - 2019; Pięcioletniej analizy działalności Kliniki Urologii USK i WAM w Łodzi - CSW, Sprawozdanie finansowe Kliniki Urologii za 2019 r.; d. pisma Konsultanta Krajowego w Dziedzinie Urologii - dr. hab. n. med. A. A. A., FEBU z 11 lutego 2020 r. - na okoliczność braku ważnych przyczyn dla odwołania skarżącego z pełnienia funkcji kierownika I Kliniki Urologii III Katedry Chirurgii Uniwersytetu Medycznego w Ł. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Medycznego w Ł. wniósł o jej odrzucenie jako złożonej na czynność, która nie jest innym aktem czy czynnością ani decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych. W ocenie Rektora Uniwersytetu Medycznego zarówno czynność polegająca na powierzeniu funkcji, jak i czynność polegająca na odwołaniu z pełnionej funkcji nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych z uwagi na niespełnienie przesłanek przewidzianych w art. 3 p.p.s.a. W ocenie organu stosunek prawny nawiązany w ramach powierzenia funkcji kierownika kliniki nie jest stosunkiem administracyjnym, a ponadto kierownik klinik nie jest podmiotem administrowanym przez rektora w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Żaden z przepisów p.s.w.n. dotyczących powierzania funkcji kierowniczej/odwołania z tej funkcji nie zawiera jakichkolwiek wytycznych, przesłanek nabycia bądź utraty uprawnienia do pełnienia funkcji kierowniczej, jak również nie wskazuje, by w tym zakresie rektor wydawał decyzję administracyjną czy inny akt lub dokonywał czynności w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zarówno powierzenie funkcji kierowniczej w uczelni jak i odwołanie z tej funkcji, nie ma charakteru publicznoprawnego, a jednocześnie nie dotyczy uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Na powyższe wskazuje również treść poprzednio, jak i obecnie obowiązującego statutu oraz treść samej czynności rektora. Wobec powyższego, zdaniem organu, skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. Uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie skargi Rektor Uniwersytetu Medycznego podkreślił, że w § 58 aktualnego Statutu UM w Ł. nie zostały przewidziane szczegółowe przesłanki warunkujące skorzystanie przez rektora z uprawnienia polegającego na możliwości odwołania kierownika jednostki organizacyjnej z ważnej przyczyny. Oznacza to tym samym, iż rozstrzygnięcie to jest podejmowane w ramach dyskrecjonalnej władzy rektora jako jednoosobowego organu uczelni i nie musi być uzasadnianie, czy też konsultowane z innym organem. Rektor nie ma również obowiązku podawania w informacji o odwołaniu z pełnienia funkcji przyczyn ani wyjaśnienia dlaczego doszło do odwołania z funkcji. W ocenie organu skoro z p.s.w.n. nie wynika, aby rozstrzygnięcie jakie podjął stanowiło decyzję administracyjną, to niezasadne są zarzuty skarżącego, iż doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., bowiem przepisy te nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa skierowana była do rozpoznania na rozprawie jednak w związku z ogłoszeniem siedziby sądu i terenu całego kraju czerwoną strefą zagrożenia epidemiologicznego wynikającego z wirusa SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art.15zzs ze znaczkiem "4" ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 4 listopada 2020 r. i doręczone stronom. Z uwagi na sytuację epidemiczną - zaliczenie całego kraju do tzw. czerwonej strefy - przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Dalej wyjaśnić także należy, że sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Akty i czynności z zakresu działalności administracji publicznej podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – dalej zwanej "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dalej zwanej: "O.p.", postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie sądu, zaskarżony akt rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. odwołujący skarżącego z funkcji Kierownika I Kliniki Urologii III Katedry Chirurgii Uniwersytetu Medycznego w Ł. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi on władczy, jednostronny przejawu woli rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4.p.s.a.). Badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie rektora w przedmiocie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Z kolei pracownicy zakładu pozostają z nim w stosunkach wewnętrznych, których charakter uzależniany jest od sposobu ich nawiązania (administracyjnoprawny lub cywilnoprawny). W każdym jednak przypadku w stosunku do pracowników zakładu pojawia się także podporzadkowanie prawu zakładowemu. Strona w swojej skardze wskazuje, że podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowił § 58 ust. 2 Statutu Uniwersytetu Medycznego w Ł., zgodnie z którym rektor, z ważnych przyczyn, może zawiesić lub odwołać z pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej przed upływem okresu, na jaki została powierzona funkcja. Zdaniem sądu, stanowiska organu uczelni wyrażonego w wyżej podniesionej kwestii nie można traktować jako działania wymagającego wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. W doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. np.: postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, opubl. w Lex nr 1282161). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów, będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku łączącego go z zakładem. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest rozstrzygnięcie rektora objęte skargą, które nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu. Akt ten, wbrew wywodom skargi, nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4.p.s.a.). W ślad za poglądami judykatury, powtórzyć należy, że zalicza się do nich te akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub czynność (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48). Przepis § 58 statutu uczelni nie należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest jednostronnym aktem wewnętrznym organu uczelni, wydanym w kwestii obsady funkcji kierowniczych w uczelni, skierowanym do podmiotu będącego w zależności organizacyjnej z organem uczelni. Ten jednostronny akt organu uczelni został skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku wewnętrznego, przy tym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Podsumowując, kontroli sądowej nie może podlegać akt wewnętrzy organu uczelni wyższej w sprawie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni. Przedmiotowa skarga, jako dotycząca sprawy związanej z autonomią uczelni, okazała się tym samym niedopuszczalna. Z tych względów, sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niedopuszczalną skargę odrzucił. d.j.