III SAB/Wr 787/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Dagmara Dominik - Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 23 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym, trybie uproszczonym sprawy ze skargi: G. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz G. A. sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. dalej idące żądanie oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej G. A. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G. A. jest bezczynne prowadzenie przez Wojewodę D.(dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. G. A. – obywatelka A. (dalej: Strona, Skarżący) złożyła w dniu 31 października 2019 r. do Wojewody D. wniosek o pobyt czasowy i pracę. Do wniosku załączyła dokumenty: załącznik nr 1, kserokopię paszportu, informację Starosty, KRS pracodawcy – "A" sp. z o.o., upoważnienie. W dniu 3 marca 2020 r. (po 4 miesiącach od złożenia wniosku) do organu wpłynęło ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie (z akt sprawy nie wynika, aby ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców). W dniu 10 czerwca 2020 r. (po 7 miesiącach od złożenia wniosku) Strona wniosła (za pośrednictwem organu) skargę do WSA na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 §1 oraz art. 37 § 1 KPA – poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, nie informowanie Strony o statusie sprawy i przyczynach opóźnienia w jej załatwieniu. Strona złożyła z wnioskiem wszystkie wymagane dokumenty, organ nie wzywał jej o uzupełnienie jakichkolwiek braków a mimo to nie wydał rozstrzygnięcia ani nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Uzasadniając skargę Skarżąca wskazała, że bezczynność jakiej dopuścił się organ jest dla niej szczególnie dotkliwa, powodując stan zawieszenia oraz niepewność co do jej sytuacji prawnej wywołanej nieposiadaniem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Brak formalnego zalegalizowania pobytu cudzoziemki w decyzji wydanej we właściwym trybie, w sposób istotny odbija się nie tylko na sytuacji ekonomicznej oraz społecznej Skarżącej, ale na ciągłym poczuciu niepewności. Zarzuciła: naruszanie zasady praworządności; lekceważące traktowanie Strony, naruszające zaufanie do organów władzy; brak zawiadomienia Strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu jej wniosku oraz naruszanie zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu i ograniczanie możliwości uzyskania informacji o statusie sprawy i wglądu w akta sprawy. Strona zarzuciła, że była w postępowaniu ignorowana a bezczynność organu jest nieuzasadniona, tym bardzie, że sprawa nie jest skomplikowana i nie wymagała tak długiego procedowania. W konkluzji Strona wniosła: o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; o wydanie decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym za udział w sprawie pełnomocnika. Dopiero po wniesieniu skargi – Wojewoda D. 18 czerwca 2020 r. wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez osobiste stawienie się w celu złożenia linii papilarnych i przedstawienie ważnego dokumentu podróży, co Skarżąca uczyniła niezwłocznie. W dniu 1 lipca Wojewoda poinformował Stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go do dnia 1 września 2020 r. W dniu 1 lipca 2020 r. – organ wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o informację, czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie zagraża obronności i bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu. W dniu 13 lipca 2020 r. – organ przesłał do Sądu akta sprawy wnosząc o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wskazał, że przyczyną opóźnień w rozpoznaniu niniejszej sprawy były przede wszystkim ogromna ilość podań w takich sprawach. Okoliczności te w ocenie organu nie dają podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa w przypadku nieterminowego rozpoznania sprawy, nie można bowiem przyjąć, że takie opóźnienia nie ma racjonalnego uzasadnienia. Odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej organ wskazał, że żądanie nie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, a bezczynność ta ma w ocenie Sądu charakter rażącego naruszenia prawa. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. (k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze przepisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca przed wniesieniem 10 czerwca 2020 r. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyła w dniu 3 marca 2020 r. ponaglenie, którego organ (jak wynika z akt sprawy) nie przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc ze względów formalnych dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie, zasadnie bowiem Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, skoro przez 7 miesięcy bezskutecznie oczekiwała na załatwienie jej wniosku. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skierowany do organu Skarżąca złożyła 31 października 2019 r. załączając do wniosku niezbędne dokumenty. Przez 7 miesięcy, mimo kierowanych do organu wniosków, nie uzyskała żadnych informacji o statusie jej sprawy, o przyczynach zwłoki ani o terminie jej rozpoznania. Organ pierwszych czynności w sprawie dokonał dopiero po wniesieniu (10.06.2020 r.) skargi do WSA, a więc po 7 miesiącach od złożenia wniosku. Wtedy to wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o informacje oraz wezwał Stronę do uzupełnienia brakujących dokumentów i mimo, że Strona uzupełniła braki w terminie (30.06.2020 r.), organ do dnia przesłania akt sprawy do Sądu, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przez cały okres postępowania, organ po raz pierwszy poinformował Stronę o planowanym jej zakończeniu, dopiero po 8 miesiącach od złożenia wniosku, odraczając jej zakończenie o kolejne 2 miesiące (do 1.09.2020 r.), nadal nie informując Strony o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu. Pierwsza reakcja organu i podjęcie jakichkolwiek działań nastąpiło dopiero 1 lipca 2020 r. (tj. po 8 miesiącach od złożenia wniosku) i po złożeniu skargi do Sądu. Dopiero wówczas organ wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, co w sytuacji rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa Państwa ze strony cudzoziemca wydaje się działaniem iluzorycznym a na pewno nie spełniającym celu jakiemu takie sprawdzenie ma służyć. Do chwili przesłania do WSA akt z odpowiedzią na skargę (13.07.2020) sprawa nie została rozpoznana. Sąd nie ma też informacji o jej załatwieniu na dzień rozpoznawania skargi tj. 23 września 2020 r., co wskazuje na kolejne miesiące opóźnienia w jej załatwieniu. W ocenie Sądu – bezczynność Wojewody D. jest w tej sprawie oczywista. Od złożenie wniosku: 31 października 2019 r. do pierwszych czynności organu: 18 czerwca 2020 r. – minęło ponad 7 miesięcy i co w sprawie istotne, organ podjął jakiekolwiek działania dopiero po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność. Z akt sprawy wynika zatem w sposób jednoznaczny, że Wojewoda D. nie informował Strony o przyczynach zwłoki i przez wiele miesięcy nie wyznaczał terminu załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Takie działanie narusza zasadę zaufania do organu (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że Strona nie przyczyniła się do bezczynności. Tak długie oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia podważa zaufanie do organów administracji i narusza reguły demokratycznego państwa prawa. Wbrew obowiązującym przepisom, organ przez cały okres procedowania nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, czym naruszył procesowe gwarancje Strony i jej podstawowe uprawnienia. Przy czym, z posiadanych przez Sąd dokumentów wynika, że mimo, że łącznie przez ponad 8 miesięcy organ pozostawał bezczynny, to Sąd nie miał też informacji aby organ zakończył to postępowanie do dnia 23 września 2020 r., tj. na dzień rozpoznania skargi na bezczynność. Tak więc z akt sprawy wynika, że organ nie wypełniał obowiązku nałożonego przez ustawodawcę nie tylko w art. 35 K.p.a. dotyczącym terminów załatwienia sprawy, ale też ignorował postanowienia art. 36 K.p.a. obligujące go do niezwłocznego informowania Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu jej załatwienia Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ jest w tej sprawie bezczynny a Strona nadal oczekuje na jej zakończenie, mimo, że organ dysponuje już od dawna kompletem koniecznych dokumentów. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama Skarżąca. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w ocenie Sądu ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której Skarżąca z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości trwałego pobytu na terytorium oraz faktycznie z uwagi na opieszałość organów jej sytuacja ekonomiczna jest zagrożona. Uzasadniając skargę Skarżąca wskazywała, że bezczynność organu jest dla niej szczególnie dotkliwa, powodując stan zawieszenia oraz niepewność co do jej sytuacji prawnej wywołanej nieposiadaniem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Brak formalnego zalegalizowania jej pobytu, w sposób istotny odbija się nie tylko na sytuacji ekonomicznej oraz społecznej Skarżącej, ale na ciągłym poczuciu niepewności. Za zasadny należy uznać zarzut naruszania praworządności, naruszenie zaufania do organów władzy a brak zawiadomienia Strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu jej wniosku oraz naruszanie zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu i ograniczanie możliwości uzyskania informacji o statusie sprawy i wglądu w akta sprawy świadczy o lekceważącym traktowaniu Strony, co nie tylko wskazuje na naruszenie podstawowych gwarancji procesowych Strony ale też w sposób rażący godzi w zasady demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej kraju uznającego się za demokratyczny i szanujący prawa obywateli. Jednoznacznie Sąd stwierdza, że bezczynność organu jest nieuzasadniona, tym bardzie, że sprawa nie jest skomplikowana i nie wymagała tak długiego procedowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości lub bezczynności w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą ograniczać praw Strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowaniu wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który nie weryfikował wniosku po jego złożeniu, nie informował Skarżącej o statusie sprawy ani o przyczynach przekroczenia terminu w jej zakończeniu i dopiero po 8 miesiącach bezczynności podjął czynności do zgromadzenia pełnego materiału, uzasadnia w ocenie Sądu stwierdzenie, że w sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania Stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz Strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż nie jest związane z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw Strony, uzasadnia zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ sprawy wiąże się z powstaniem dla Strony znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu cudzoziemca na terytorium RP, jak i braku poczucia ekonomicznej stabilności i pewności zatrudnienia, nie wspominając o możliwości swobodnego wyjazdu do rodzinnego kraju i ponownego wjazdu do Polski. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności - jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (1.000 zł) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, co uzasadniało też oddalenie dalej idącego żądania (pkt V sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).