VII SA/Wa 404/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. S., uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] obręb [...] przy ul. O. w G., - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] podał, że z akt sprawy wynika, że A. K. w dniu [...] lipca 2014 r. złożyła do Starosty G. wniosek o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego na dz. nr ew. [...] obr. [...] w G. Starosta G., pismem z dnia 21 lipca 2014 r., nałożył na A. K. obowiązek usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Następnie pismem z dnia 30 lipca 2014 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Starosta G. decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] obręb [...] przy ul. O. w G. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła H. S. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego, została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypadek taki ma miejsce, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania lub gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania, czy akt prawny, którego dotyczy odwołanie został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego też przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Wojewody [...] decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] narusza prawo. Organ wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska organu I instancji co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. jednostka D (uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] września 2010 r.). Wyjaśnił, iż działka o nr ew. [...], obręb [...] leżąca przy ul. O. w G., na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. jednostka D symbolem [...]. Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami szczegółowymi dla terenów oznaczonych symbolem D170 MN, tj. § 22 pkt 2 lit. c) uchwały planu: "dopuszcza się zachowanie, z prawem nadbudowy, istniejących budynków zlokalizowanych poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy; w przypadku wymiany zabudowy, obowiązuje dostosowanie lokalizacji budynku do wyznaczonych linii zabudowy". Zdaniem Wojewody [...] z projektu zagospodarowania działki oraz wyrysu z rysunku planu jednoznacznie wynika, iż budynek objęty przedmiotowymi robotami budowlanymi usytuowany jest poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zatem jak wynika z powyższych zapisów planu może podlegać jedynie nadbudowie. Podczas, gdy z projektu budowlanego wynika, że projektuje się jego przebudowę oraz rozbudowę. Organ wskazał, że na str. 27 projektu budowlanego (opis techniczny projektu budowlanego) czytamy, iż projektuje się m.in. dobudowanie przedsionka do budynku oraz wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących z poziomu terenu na strych wzdłuż ściany szczytowej od strony ulicy O. Natomiast, na str. 15 projektu budowlanego w pkt 2.1. stanowiącym zestawienie poszczególnych części zagospodarowania działki po realizacji zamierzeń projektowych przedstawiono wartość powierzchni zabudowanej budynku mieszkalnego "ze schodkami zewnętrznymi". Nadto na str. 65 projektu budowlanego na rysunku nr 12 przedstawiającym elewacje budynków ukazano projektowane schody zewnętrzne. Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji z uwagi na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z zapisami planu winien wezwać inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. jednostka D. Organ powiatowy, odnosząc się do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, podał, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), wydane na podstawie delegacji zawartej w podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), w § 81 pkt 6-8, 10 określa, że: "Treść opisu mapy do celów projektowych stanowią (...) 6) imię i nazwisko lub nazwa podmiotu, który wykonał mapę, oraz podpis osoby reprezentującej ten podmiot; 7) imię i nazwisko, numer świadectwa nadania uprawnień geodety, który sporządził mapę, oraz jego podpis 8) oznaczenie kancelaryjne zgłoszenia pracy geodezyjnej, 10) oznaczenie granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji". Organ odwoławczy wskazał, że na opisie mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, dotyczący przedmiotowej inwestycji, umieszczona jest wyłącznie nazwa podmiotu, który wykonał mapę bez podpisu osoby reprezentującej ten podmiot oraz kopia podpisu geodety, który sporządził mapę, nadto treść opisu mapy nie zawiera oznaczenia kancelaryjnego zgłoszenia pracy geodezyjnej oraz oznaczenia granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji, co czyni koniecznym uznanie, że decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego w związku z § 81 pkt 6 – 8 i 10 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na brak oznaczenia przez uprawnionego geodetę zakresu aktualizacji mapy na której sporządzono projekt zagospodarowania działki. Ponadto, Wojewoda [...] stwierdził, iż część opisowa projektu zagospodarowania terenu nie spełnia postanowień § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r. poz. 462 ze zm.). Organ stwierdził, że część opisowa nie zawiera danych informujących, czy przedmiotowa działka, na której projektowany jest obiekt, jest wpisana do rejestru zabytków oraz czy podlega ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz danych określających wpływ eksploatacji górniczej na działce. Nadto, na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie zaznaczono projektowanych schodów oraz czy sieci: wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna są projektowane czy istniejące. W dalszej kolejności Wojewoda [...] podał, iż obowiązkiem organu I instancji jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3) Prawa budowlanego oraz skonfrontowanie kompletności projektu budowlanego z wymaganiami zawartymi w art. 34 ust. 3 powyższej ustawy. Organ wojewódzki, po dokonaniu sprawdzeń w powyższym zakresie stwierdził, iż projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 2 pkt 13) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego nie zawiera warunków ochrony przeciwpożarowej określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Wojewody [...], w projekcie budowlanym brak jest aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczenia J. W. o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie ważne jest od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., podczas gdy projekt opracowano w dniu 17 czerwca 2014 r.) Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż "działanie starostwa jest bezzasadne" Wojewoda [...] wyjaśnił, iż przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewoda [...] wskazał, że do organu I instancji należy ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy oraz wzięcie pod uwagę treści uzasadnienia niniejszej decyzji. W szczególności organ I instancji winien przeanalizować wnikliwie całe akta administracyjne, w tym projekt budowlany i nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami prawa. Skargę do Sądu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wniosła A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy nie ma takiej niezgodności; b) § 8 ust. 2 pkt. 6 oraz ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji czynienie zarzutów, co do zawartości projektu budowlanego, w zakresie w jakim przepisy rozporządzenia nie zawierają w ogóle regulacji; 2) przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia; b) art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji uznanie, iż projekt budowlany zawiera braki, które dyskwalifikują go z punktu widzenia zgodności z prawem oraz ustalenie, iż projekt budowlany obejmuje budowę schodów na strych podczas, gdy w projekcie jest mowa jedynie o drabinie, która umożliwiałaby korzystanie ze strychu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że projekt budowlany w całości odpowiada nie tylko planowi zagospodarowania przestrzennego, ale również opinii biegłego wydanej w toku postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności, której organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji projektu budowlanego i przyjął pojęcia nieprzystające do stanu faktycznego. Wskazała bowiem, iż projekt zakłada wykonanie drabiny, nie zaś schodów. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że wykonanie tej pierwszej nie prowadzi do tak znacznej ingerencji w linie zabudowy, jak np. budowa schodów. Dalej skarżąca wskazała, że nieprawidłowe jest rozumowanie organu odwoławczego w zakresie braku informacji o wpisie działki do rejestru zabytków. Również zarzut braku w projekcie budowlanym danych o wpływie eksploatacji górniczej na działce również jest bezzasadny, bowiem działka nie znajduje się w granicach terenu górniczego, a tylko w takich przypadkach należałoby tę kwestię w ogóle badać. Nie zgodził się z organem odwoławczym, że projekt zawierał braki, ponieważ w części rysunkowej nie naniesiono projektowanych schodów na strych. W tym miejscu uwidacznia się stosowanie nieprawidłowych pojęć przez organ odwoławczy, albowiem inwestor zamierza wykonać drewnianą drabinę, która na części rysunkowej projektu została uwidoczniona nie zaś schody. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy rozpatrywał projekt w oderwaniu od pozostałej dołączonej dokumentacji uznając, iż na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie zaznaczono, czy sieć wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna są projektowane czy istniejące. Podniosła również, że organ II instancji dopuścił się nadinterpretacji przepisu § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., albowiem przywołany przepis w ogóle nie wymaga wprowadzania takich rozróżnień w części rysunkowej projektu. Ponadto skarżąca podniosła, że organ powinien zastosować art. 134 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność i odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podniosła, że decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] października 2014 r., wobec powyższego rozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego od decyzji, która była ostateczna, w sposób rażący narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, które w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ppsa sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd skargę uwzględnił, ponieważ dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła po rozpatrzeniu przez Wojewodę [...] odwołania H. S. od decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. zatwierdzającej A. K. pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] obręb [...] przy ul. O. w G. Podstawą prawną decyzji jest art. 138 § 2 kpa. Należy mieć na uwadze, że organ do którego wpływa odwołanie jest zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania jego dopuszczalności oraz czy nie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia. W sytuacji zaś, gdy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony po terminie nie może przystąpić do jego rozpatrzenia, natomiast ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Z przepisu art. 129 § 2 kpa wynika, że odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu I instancji do organu II instancji w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Terminy do wniesienia odwołania biegną od daty doręczenia aktu niezależnie nawet od tego czy decyzja zawierała pouczenie co do prawa odwołania. Upływ terminu do wniesienia odwołania uzasadnia ubieganie się przez stronę o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego jeśli uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Wydane postanowienie na podstawie art. 134 kpa stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma walor postanowienia ostatecznego i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że norma z art. 134 kpa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, z jej dyspozycji wynika bowiem, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Bez oceny więc, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, organ nie może przystąpić do merytorycznej kontroli decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. przez odwołującą się H. S. w dniu [...] września 2014 r., a także odwołanie skierowane do Wojewody [...] w dniu [...] września 2014 r., następnie przekazane przez ten organ Staroście G. przy piśmie z dnia 9 października 2014 r. W piśmie tym Wojewoda wskazywał, że stosownie do art. 129 § 1 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Oznacza to, że odwołanie powinno wpłynąć do organu pierwszej instancji, który jest władny w ocenie odwołania pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 132 kpa i w tym zakresie może wydać nowe rozstrzygnięcie, uchylające lub zmieniające zaskarżoną decyzję. Wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie go przez ten organ oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132 kpa. Starosta G. przesłał odwołanie H. S. do Wojewody 25 września 2014 r. stwierdzając, że posiadł wiedzę o wniesieniu odwołania z pisma Wojewody z 9 października 2014 r. otrzymanego 16 października 2014 r. Starosta G. zaznaczył, że z dokumentów nie wynikało, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 16 § 1 kpa i art. 134 kpa. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.