II OW 34/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosków Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Ministrem Klimatu i Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawach dotyczących uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawach: I. z wniosku Wójta Gminy B.: 1. z dnia 25 sierpnia 2022 r. znak: [...], II. z wniosków Burmistrza Gminy C.: 1. z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak: [...], III. z wniosków Wójta Gminy K.: 1. z dnia 24 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 24 sierpnia 2022 r. znak: [...], IV. z wniosków Wójta Gminy K.: 1. z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 6 września 2022 r. znak: [...], V. z wniosku Wójta Gminy K.: 1. z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak: [...], VI. z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy K.: 1. z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: [...], VII. z wniosku Burmistrza Gminy i Miasta K.: 1. z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: [...], VIII. z wniosku Wójta Gminy K.: 1. z dnia 16 września 2022 r. znak: [...], IX. z wniosku Burmistrza K.: 1. z dnia 7 września 2022 r. znak: [...], X. z wniosków Wójta Gminy M.: 1. z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: [...], 3. z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: [...], XI. z wniosku Burmistrza M.: 1. z dnia 1 września 2022 r. znak: [...], XII. z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M.: 1. z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak: [...], XIII. z wniosku Wójta Gminy O.: 1. z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: [...], XIV. z wniosku Wójta Gminy S.: 1. z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak: [...], XV. z wniosków Wójta Gminy S.: 1. z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: [...], 3. z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: [...], XVI. z wniosków Wójta Gminy T.: 1. z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 13 września 2022 r. znak: [...], 3. z dnia 14 września 2022 r. znak: [...], XVII. z wniosków Wojewody Wielkopolskiego: 1. z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak: [...], 2. z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak: [...], 3. z dnia 6 września 2022 r. znak: [...], 4. z dnia 15 września 2022 r. znak: [...]. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Wielkopolskiego złożył szereg wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy nim a Ministrem Klimatu i Środowiska, dotyczących organu właściwego do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska, jako organu właściwego (sygn. akt II OW 34/22, II OW 37/22, II OW 39/22, II OW 40/22, II OW 41/22, II OW 44/22, II OW 48/22, II OW 80/22, II OW 82/22, II OW 88/22, II OW 89/22, II OW 98/22, II OW 100/22, II OW 101/22, II OW 119/22, II OW 121/22, II OW 124/22, II OW 138/22, II OW 139/22, II OW 150/22, II OW 152/22, II OW 153/22, II OW 168/22, II OW 184/22, II OW 185/22, II OW 189/22, II OW 203/22, II OW 204/22, II OW 219/22, II OW 230/22). Wnioski te dotyczyły sporów kompetencyjnych, które powstały w związku z wnioskami wójtów gmin o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu lokalizacji różnych inwestycji celu publicznego, skierowanymi do Ministra Klimatu i Środowiska i następnie przekazanymi przez ten organ administracji na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Minister Klimatu i Środowiska przekazując wnioski Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego powołał się na wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 639/22, z którego wynika, że w ocenie NSA właściwość marszałka województwa w tego rodzaju sprawach ma podstawę w art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.). Marszałek Województwa Wielkopolskiego w uzasadnieniach wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych przedstawił argumentację, według której właściwość Ministra Klimatu i Środowiska w tego rodzaju sprawach jest uzasadniona art. 161 ust. 3 powołanej ustawy. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zaznaczył przy tym, że literalna wykładnia art. 161 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze prowadzi do wniosku, że organem administracji właściwym do uzgadniania na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest marszałek województwa. Jednakże w ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego zasadne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, co w ocenie tego organu administracji prowadzi do wniosku, że organem właściwym we wskazanych sprawach jest Minister Klimatu i Środowiska. Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedziach na wnioski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Wielopolskiego jako organ właściwy. Wskazane wnioski Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, z uwagi na to, że pozostają ze sobą w związku, zostały na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II OW 34/22. Dodatkowo stwierdzono, że w sprawach o sygnaturach II OW 152/22 i II OW 219/22 Marszałek Województwa Wielkopolskiego złożył dwa wnioski o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej samej sprawie, mianowicie uzgodnienia na wniosek Wójta Gminy O. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zbiornika retencyjnego wody uzdatnionej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W związku z tym uznano, że drugi wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej samej sprawie jest uzupełnieniem pierwszego wniosku i w konsekwencji sprawę o sygnaturze akt II OW 219/22 zakreślono, jako omyłkowy wpis. Rozpoznając wnioski o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sposób zredagowania przez ustawodawcę art. 161 Prawa geologicznego i górniczego wskazuje, że według ustawodawcy co do zasady organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. W art. 161 ust. 1 powołanej ustawy stanowi się bowiem, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w dalszych ustępach powołanego przepisu. Właściwość ministra właściwego do spraw środowiska, czyli obecnie Ministra Klimatu i Środowiska (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Klimatu i Środowiska - Dz.U. poz. 1734), jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji została określona w art. 161 ust. 3 i 4 Prawa geologicznego i górniczego. Z art. 161 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że Minister Klimatu i Środowiska jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz w sprawach związanych z dokumentacjami geologicznymi, przy czym nie we wszystkich tego rodzaju sprawach, lecz w sprawach wymienionych w dalszej części powołanego przepisu. Z kolei z art. 161 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że Minister Klimatu i Środowiska jest organem administracji geologicznej także w sprawach związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Poza marszałkiem województwa i ministrem właściwym w sprawach środowiska organem administracji geologicznej w pierwszej instancji jest jeszcze starosta, przy czym jego właściwość została określona w art. 161 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego według takiego samego schematu, jak właściwość ministra właściwego w sprawach środowiska, mianowicie poprzez wskazanie, że jest on organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz w sprawach związanych z dokumentacjami geologicznymi, tyle że dotyczących innego zakresu niż właściwość ministra właściwego w sprawach środowiska. W art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Powołany przepis we wskazanym brzmieniu obowiązuje od 1 stycznia 2015 r., czyli od wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1133 ze zm.), którą nadano mu obecne brzmienie. 1 stycznia 2015 r. obwiązywał już art. 161 Prawa geologicznego i górniczego w takim brzmieniu, że wynikała z niego zasada, iż organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa oraz że poza tym organem administracji organami administracji geologicznej pierwszej instancji są jeszcze starosta i minister właściwy w sprawach środowiska, których właściwość obejmowała sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, tyle że dotyczące różnych zakresów. Z powyższego wynika, że minister właściwy w sprawach środowiska mógłby być uznany za organ właściwy do uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wtedy, gdyby uznać, że takie uzgodnienie jest sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych lub sprawą związaną z dokumentacjami geologicznymi. Żadna ze stron zawisłych przed NSA sporów kompetencyjnych nie twierdzi, aby uzgadnianie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych. Z przedstawionej przez strony tych sporów argumentacji wynika natomiast, że brane jest pod uwagę zaliczenie takiego uzgodnienia do spraw związanych z dokumentacjami geologicznymi. Przy czym przyznaje się, że takie stanowisko jest uzasadnione raczej wykładnią celowościową niż literalną, mianowicie tym, że uzgodnień w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych powinien dokonywać ten organ administracji geologicznej, który zatwierdził dokumentację złoża kopalin lub wód podziemnych. Taki organ administracji geologicznej posiada bowiem tę dokumentację oraz jest organem wyspecjalizowanym. W ocenie NSA taka argumentacja nie jest przekonująca. Brak podstaw prawnych, aby twierdzić, że marszałek województwa nie jest wyspecjalizowanym organem administracji. Organ ten został w art. 156 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wprost wskazany, jako organ administracji geologicznej obok ministra właściwego do spraw środowiska i starosty. Nadto, jak wynika z art. 156 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, marszałek województwa zadania administracji geologicznej wykonuje przy pomocy geologa wojewódzkiego. Marszałek województwa dysponuje też dokumentacją geologiczną, w oparciu o którą może dokonać uzgodnienia w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z art. 94 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wynika bowiem, że miejscowo właściwy marszałek województwa powinien otrzymywać od właściwego organu administracji geologicznej jeden egzemplarz dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 powołanej ustawy, w postaci papierowej i w postaci elektronicznej. Powyższe oznacza, że brak przekonujących argumentów, aby uznać, że sprawa dotycząca uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była sprawą związaną z dokumentacjami geologicznymi w rozumieniu art. 161 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Wskazane uzgodnienie ma związek z dokumentacjami geologicznymi jedynie taki, że o ile rzeczywiście występuje udokumentowane złoże kopalin lub wód podziemnych to dokumentacje geologiczne są wykorzystywane przy tym uzgodnieniu. Organ właściwy w sprawie uzgodnienia nie podejmuje natomiast żadnych czynności dotyczących takich dokumentacji. Tym samym właściwości ministra właściwego do spraw środowiska w sprawie uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można też wywodzić z art. 160 Prawa geologicznego i górniczego. W przepisie tym ustawodawca używa bowiem podobnego zwrotu, jak w art. 161 ust. 3 powołanej ustawy, mianowicie "zadania związane z dokumentacjami geologicznymi". W końcu zauważyć należy, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, którą ustalono aktualne brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było ukształtowanie właściwości w sprawach uzgodnień, których dotyczy ten przepis, według zasady, że właściwy będzie ten organ administracji geologicznej, który jest właściwy w sprawach dotyczących dokumentacji geologicznej (druk Sejmu VII kadencji nr 2352). Sformułowaniem usuwającym wszelkie wątpliwości w tym zakresie mogłoby być pierwsze zdanie powołanego przepisu o treści: "organem administracji geologicznej właściwym w sprawach związanych z dokumentacjami geologicznymi". Jednakże ustawodawca nie użył tak jednoznacznego sformułowania. W związku z tym przy ustalaniu właściwego organu administracji geologicznej w sprawach dotyczących uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wyjść od zasady sformułowanej w art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, czyli zasady stanowiącej, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, zaś rozstrzygając o tym, czy zachodzi wyjątek od tej zasady należy mieć na uwadze ogólną regułę wykładni prawa, według której wyjątki od zasady nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w sprawach, których dotyczą wnioski Ministra Środowiska i Klimatu o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, organem właściwym w sprawach uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w myśl art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego Marszałek Województwa Wielkopolskiego. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawach uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.