II GSK 205/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 611/15 w sprawie ze skargi Cz. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., uwzględnił skargę Cz. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2015r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. przyznał Cz. K. płatność z tytułu zalesiania gruntów rolnych o powierzchni 3,14 ha, w tym kwotę 14.685 zł z tytułu wsparcia na zalesienie, premię pielęgnacyjną z tego tytułu na okres 5 lat w wysokości 1.758,40 zł rocznie oraz premię zalesieniową na okres 20 lat - 4.396 zł rocznie. W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w dniu 16 kwietnia 2014 r., kontroli na miejscu ustalono, że skarżąca nie udokumentowała zakupu 180 sztuk sadzonek lipy (kod pokontrolny ZGR12). Strona przy piśmie z dnia 23 stycznia 2015 r. przedłożyła kopię rachunku dokumentującego zakup 35 sztuk sadzonek lipy. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r., którą organ ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości 7.342,50 zł. W uzasadnieniu podano, że płatność z tytułu wsparcia na zalesienie została pomniejszona o 50%, na podstawie § 12 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), w związku ze stwierdzonym brakiem udokumentowania zakupu sadzonek lipy. Objętą skargą decyzją Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, z przepisów § 12 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia wynika obowiązek przechowywania przez beneficjenta dowodów zakupu sadzonek przez okres 5 lat od dnia wypłaty ostatniej premii pielęgnacyjnej. Takim dowodem nie mogło być przedłożone przez stronę oświadczenie z 20 marca 2015 r., gdzie wskazała, iż otrzymała ona nieodpłatnie kilkaset sadzonek lipy. Organ wskazał ponadto, że w toku postępowania ustalono, iż strona takich dokumentów nie posiadała, a także nie przedstawiła faktów mogących mieć wpływ na brak obowiązku zwrotu płatności zalesieniowej. W ocenie organu, nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 3 do 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 141, str. 18 ze zm.), gdyż przekazanie płatności na rachunek strony nie wynikało z pomyłki organu. Nie wystąpiły również wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, str. 30, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87). Zdaniem organu, nie wystąpiły także okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności na podstawie § 13 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 5 rozporządzenia - zlikwidowanie uprawy leśnej w całości lub w części przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie oraz przeniesienie przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych. Również sprawa nie uległa przedawnieniu gdyż datą pierwszego powiadomienia o pobraniu nienależnie przyznanych płatności była data doręczenia producentowi rolnemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, tj. 12 grudnia 2014 r., natomiast płatność została przekazana stronie na rachunek bankowy w dniu 18 sierpnia 2006 r. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że naruszała ona zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Wskazując na treść przepisów § 3 ust.1, § 4 ust.1, § 12 pkt 1 oraz § 13 ust.1 rozporządzenia sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, Sąd I instancji wskazał, że przewidziany w nich obowiązek zwrotu nie ma charakteru bezwarunkowego. W określonych przypadkach istnieje, bowiem możliwość zmniejszenia pomocy na zalesianie gruntów rolnych, w zależności od oceny wagi stwierdzonej niezgodności. Taką możliwość przewiduje art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się. Stosownie zaś do treści tego uregulowania zawartego w Rozporządzeniu Rady (WE) z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), szczegółowe zasady dotyczące redukcji i włączeń ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia pomocy z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 51 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Rady nr 1698/2005. Choć z § 13 ust. 1 oraz załącznika nr 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. wynika, że jeżeli w związku z kontrolą stwierdzone zostanie, iż beneficjent nie posiada dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów, to zdaniem Sądu nie można tracić z pola widzenia tego, że w przypadkach uznawanych za drobną niezgodność możliwe jest odstąpienie od stosowania tego zmniejszenia pomocy. Sąd stwierdził również, że organy pominęły treść art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, zgodnie z którym obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że skarżąca posiadała dowody zakupu sadzonek, aczkolwiek nie w identycznej ilości, która wynikała z planu zalesienia. Przepis § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z poz. nr 1 załącznika nr 5 do rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., łączy sankcję w postaci utraty 50% wsparcia na zalesienie z nieposiadaniem przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia. Uwzględniając zatem, że rolnik przedłożył w toku postępowania dowody zakupu sadzonek, zaś stwierdzona niezgodność pomiędzy ilością przez niego zakupioną a zadeklarowaną w planie zalesienia wynosiła 0,90% ogółu zalesionej plantacji - było więc nieistotnym uchybieniem - organy powinny były w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie przepisów o płatnościach, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucają mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez WSA w O. skargi, mimo, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 51 ust. 4 lit. a) i art. 90 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku ku temu podstaw, skoro do ustalonego i niezakwestionowanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, zastosowanie powinny znaleźć przepisy § 12 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych (...), które to przepisy w sposób kompleksowy regulują sytuację, kiedy ustalone zostanie, że beneficjent nie udokumentował zakupu wszystkich sadzonek, a wobec takiej okoliczności, tj. "braku dowodu zakupu sadzonek", płatność przyznana jako wsparcie na zalesienie podlega zwrotowi w wysokości 50%; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez WSA w Olsztynie skargi, mimo, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 12 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych (...), poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez Sąd iż nie mają one charakteru bezwarunkowego, pomimo tego że przepisy te w sposób kompleksowy regulują sytuację, kiedy ustalone zostanie, że beneficjent nie udokumentował zakupu wszystkich sadzonek, a wobec takiej okoliczności, tj. "braku dowodu zakupu sadzonek", płatność przyznana jako wsparcie na zalesienie podlega zwrotowi w wysokości 50%. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi Cz. K. na decyzję organu z dnia [...] lipca 2015 r. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ administracji nie sformułował żadnych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, mimo że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną do tego Sądu decyzję organu także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oznacza to, iż organ administracji nie kwestionuje dokonanej przez WSA w niniejszej sprawie oceny ustalonego przez ten organ w sprawie stanu faktycznego, ani nie zakwestionował wskazanych przez WSA błędów proceduralnych organu. Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. W ocenie Sądu kasacyjnego rację ma Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż przewidziany zacytowanymi przez ten Sąd przepisami § 4 ust. 1, § 3 ust. 1, § 12 pkt 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.): "obowiązek zwrotu nie ma charakteru bezwarunkowego. W określonych przypadkach istnieje możliwość zmniejszenia pomocy na zalesianie gruntów rolnych, w zależności od oceny wagi stwierdzonej niezgodności. Przewiduje to art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się. Stosownie zaś do treści tego uregulowania zawartego w Rozporządzeniu Rady (WE) z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności, jak również następujące kryteria: a) W przypadku zaniedbania wielkość procentowa redukcji nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny.(...). Analiza powyższych unormowań prawa krajowego i unijnego czyni w pełni uprawnionym wniosek, że polski ustawodawca skorzystał z przewidzianych w przepisach unijnych możliwości niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń z płatności." (s.7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Nie można zatem odmówić racji Sądowi I instancji, który ocenił, iż w analizowanej sprawie organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa unijnego i krajowego, nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia pomocy z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 51 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Rady nr 1698/2005. Wprawdzie z treści § 13 ust. 1 oraz załącznika nr 5 wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. wynika, że z powodu braku dowodu zakupu sadzonek zmniejszeniu ulega wsparcie na zalesienie o 50%, jednak zauważyć trzeba, że z przepisu tego wynika, że "brak dowodu zakupu" sadzonek skutkuje taką sankcją, a nie "brak dowodu zakupu wszystkich sadzonek". Ponadto przepis ten nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "dowodu zakupu". Rację ma zatem Sąd I instancji podkreślając, iż: "nie można tracić z pola widzenia tego, że w przypadkach uznawanych za drobną niezgodność możliwe jest odstąpienie od stosowania tego zmniejszenia pomocy. W związku z rozpoznaniem sprawy organy pominęły też treść art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., w myśl którego obniżki oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości. Zauważyć w tym miejscu należy, że stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której brak dowodu zakupu nieznacznej ilości sadzonek (w niniejszej sprawie 180 sadzonek z łącznej ilości 19.855 sztuk sadzonek przewidzianych w planie zalesienia), skutkuje obniżeniem wsparcia na zalesienie o połowę, przy czym taki brak faktycznie zasadzonych sadzonek nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla prawidłowości dokonanego zalesienia, czego potwierdzeniem w niniejszej sprawie jest fakt nie zgłoszenia żadnych zastrzeżeń co do zalesienia przy odbiorze plantacji, czy też konieczności dokonywania przez producenta korekty planu zalesieniowego (k. 7-11 akt adm.)." (s. 8-9 zaskarżonego wyroku WSA). W okolicznościach analizowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca posiadała dowody zakupu sadzonek, aczkolwiek nie w identycznej ilości, która wynikała z planu zalesienia. Tymczasem przepis § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z poz. nr 1 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. łączy sankcję w postaci utraty 50% wsparcia na zalesienie z nieposiadaniem przez rolnika dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia. Uwzględniając zatem, że rolnik przedłożył w toku postępowania dowody zakupu sadzonek, zaś stwierdzona niezgodność pomiędzy ilością przez niego zakupioną a zadeklarowaną w planie zalesienia wynosiła 0,90% ogółu zalesionej plantacji - jest więc nieistotnym uchybieniem - organy powinny były w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie przepisów o płatnościach, do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Rady nr 1698/2005. Powinny tym samym dokonać oceny, czy wynikająca z przedłożonych przez stronę dowodów zakupu ilość brakujących sadzonek mieści się w granicach uznania za drobną niezgodność. Słusznie uznał WSA, iż niedokonanie przez organ odwoławczy takiej wnikliwej oceny, pomimo wyraźnego podnoszenia przez stronę rażącej niewspółmierności stwierdzonego w toku kontroli uchybienia i związanej z nim sankcji, powoduje, że zarzuty skargi strony do WSA należało ocenić jako mające usprawiedliwione podstawy. Końcowo zatem uznać należy, iż zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych prze przepisów art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 51 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Rady nr 1698/2005. W konsekwencji niezasadnym jest zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., pomieszczony w skardze kasacyjnej. Zatem organ, w analizowanej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji: "stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem tych uregulowań, po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie. Następnie, organ winien wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a." Mając to na uwadze Naczelny Sad Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.