II OSK 3245/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/18 o odrzuceniu skargi A. H. w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na rzecz M., G. M., A. H., M. M., M. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę A. H. (dalej jako skarżący) w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na rzecz M., G. M., A. H., M. M., M. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla S. Spółki z o.o. w W. farmy wiatrowej S., składającej się z [...] elektrowni [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ww. skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w kwestionowaniu bezczynności organu administracyjnego w sprawie w wyżej określonym przedmiocie. Nie wykazał, że posiada własny, indywidualny, aktualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego interes prawny. Sąd zaznaczył, że w sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego stronami są przede wszystkim inwestor/właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja oraz z reguły właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, tj. takich nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym. W ocenie Sądu, A. H. nie wykazał związku pomiędzy jego sytuacją prawną a normą prawną, na której mógłby oprzeć legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji organu z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Nie był ani wnioskodawcą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją, ani nie brał udziału w tym postępowaniu. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów obrazujących teren inwestycji oraz obszar z nim sąsiadujący, nie wynika, że działki będące własnością A. H. oraz działki wskazane przez skarżącego, na których usytuowane są budynki mieszkalne, graniczą z terenem inwestycji, ani nie wynika, że znajdują się one w obszarze, na który inwestycja może oddziaływać. Sąd uznał, że występuje wpływ inwestycji na działki będące własnością G. M. oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...] w obr. S. oraz działkę nr [...] w obrębie S., będącej współwłasnością G. M., M. M. i M. M. Sąd podkreślił, iż z faktu, że skarżący będzie w przyszłości przejmować nieruchomości skarżącej G. M. i przysługuje mu też prawo dziedziczenia do majątku po ww. skarżącej, można wywieść wyłącznie istnienie aktualnie interesu faktycznego, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie zasługuje na ochronę prawną. Sąd uznał, że A. H. nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy jego sferą praw i obowiązków, a przedmiotem sprawy, który uprawniałby do wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu. Skarga ww. skarżących okazała się tym samym niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie: 1. art. 3 pkt.20. w zw. z art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 50 ust.1, w zw. z art. 58 ust.6 oraz ust.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji na etapie badania przez Sąd I instancji zasadności skargi skarżącego na bezczynność Starosty S. związanej z wydaniem decyzji nr [...] błędnej wykładni dekodowanego z regulacji art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane kategorii "obszar bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia", związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż obszar bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia obejmuje jedynie te nieruchomości, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia lub w bliskiej odległości od działek inwestycyjnych na których posadowiona jest inwestycja. Za znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji (w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane) mogą być uznane jedynie te nieruchomości, które bądź graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, bądź znajdują się w bliskiej odległości od granic działek inwestycyjnych, narażając wskazane działki na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "obszaru bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia skutkowała bezpośrednio uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarżący A. H., w związku z faktem braku posiadania tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działkami, na których zlokalizowana jest inwestycja objęta przedmiotem decyzji Starosty S. nr [...] a także nieruchomości znajdujących się w minimalnej odległości od działek inwestycyjnych nie ma interesu prawnego w zakresie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...]. W konsekwencji uznania, że nie posiada on legitymacji skargowej w rozumieniu regulacji art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w postępowaniu, którego materię stanowi bezczynność Starosty S. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w materii wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Ostatecznie zdeterminowało to rozstrzygniecie Sądu I instancji w materii odrzucenia skargi na bezczynność w sprawie II SAB/Sz 40/18 w oparciu o regulacje art. 58 ust.6 oraz ust.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy w świetle prawidłowej wykładni kategorii "obszar ograniczonego oddziaływania inwestycji" ostatecznym i wyłącznym kryterium warunkującym uznanie, iż dana nieruchomość objęta jest zakresem obszaru ograniczonego oddziaływania nie stanowi bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości od działek na których zlokalizowana jest inwestycja, bądź minimalna odległość danej nieruchomości od granic działek inwestycyjnych, lecz kluczowe znaczenie dla określenia, czy nieruchomość objęta jest granicami obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu regulacji art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, stanowi: a. okoliczność oddziaływania danej inwestycji na nieruchomość w sposób powodujący oddziaływania generowanych przez inwestycję immisji na nieruchomość powodujące ograniczenia w możliwości realizacji uprawnień wchodzących w zakres podmiotowego prawa własności przez właściciela nieruchomości ewentualnie również, b. okoliczność powstania ograniczeń w zakresie możliwości rozbudowy, przebudowy lub korzystania z nieruchomości wskutek realizacji przedsięwzięcia i związanych z powyższym nakazów i zakazów. Sąd I instancji uznał zatem, iż skarżący A. H. nie posiada legitymacji skargowej w zakresie skargi na bezczynność w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę stosując finalnie instytucję odrzucenia skargi na bezczynność w sprawie o sygn. akt IISAB/Sz 40/18. w sytuacji gdy skarżący w świetle dokonanej propter legem interpretacji kategorii obszaru ograniczonego użytkowania posiadają w rozumieniu art. 3 pkt.20 ustawy Prawo budowlane status właścicieli nieruchomości znajdujących się w zakresie rzeczonego obszaru w przypadku Farmy Wiatrowej S., w związku z faktem, iż nieruchomości skarżącego mimo iż nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi na których zlokalizowana jest Farma Wiatrowa S. jako zorganizowana całość narażone są na immisje w postaci hałasu generowanego przez wskazaną inwestycję o częstotliwości przekraczającej dopuszczalne normy, ujemnie wpływające na możliwość niezakłóconego korzystania ze wskazanych nieruchomości zgodnie z ich zasadniczymi funkcjami. tj. funkcje mieszkalne. Ergo Sąd I instancji w następstwie błędnej zawężającej wykładni pojęcia "obszar bezpośredniego oddziaływania inwestycji", obejmującej zawężenie kryterium określania granic powyższego obszaru jedynie do bezpośredniego sąsiedztwa lub minimalnej odległości nieruchomości od działek na których lokalizowana jest inwestycja uznał a priori brak znajdowania się nieruchomości skarżącego w obszarze bezpośredniego oddziaływania Farmy Wiatrowej S., a finalnie brak legitymacji skargowej w postępowaniu w materii bezczynności Starosty S. podczas gdy nieruchomości skarżącego biorąc pod uwagę ich lokalizację względem Farmy Wiatrowej S. oraz zakres narażenia na oddziaływania w tym oddziaływanie akustyczne wskazanej inwestycji, a także ujemne skutki związane z zakresem powyższego oddziaływania na możliwość korzystania przez skarżącego z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem należy uznać (w opozycji do stanowiska Sądu I instancji) jako objęte zakresem obszaru bezpośredniego oddziaływania Farmy Wiatrowej S.. 2. art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. w zw. z art. 50 ust. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 922 ustawy Kodeks cywilny. w zw. z art.64 Konstytucji RP. polegające na braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie merytorycznego badania skargi na bezczynność w sprawie II SAB/Sz 40/18 kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in ius, który to brak łącznej subsumpcji wskazanych regulacji in ius skutkował błędnym uznaniem, iż okoliczność posiadania przez Skarżącego ekspektatywy tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących własność G. M., w szczególności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],[...],[...] która bezspornie znajdują się w obszarze oddziaływania Farmy Wiatrowej S. nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego w zakresie żądania uznania bezczynności Starosty S., a jedynie interes faktyczny. Skutkowało to odrzuceniem skargi na podstawie regulacji art. 58 ust.6. w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy interes skarżącego jako przyszłego spadkobiercy, który uzyska bezspornie tytuł prawny do nieruchomości nr [...] , [...],[...],[...] objętych zakresem oddziaływania inwestycji stanowi interes oparty na konkretnych regulacjach in ius o charakterze szczególnym, a więc interes spełniający wymogi interesu prawnego w rozumieniu regulacji art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie powyżej sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W razie uwzględnienia wniósł o zasadzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto na podstawie art. 176 ust. 2 ustawy P.p.s.a. skarżący wystąpił o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację mającą potwierdzać słuszność postawionych zarzutów. Podkreślono zwłaszcza, że Farma Wiatrowa S. poprzez swoją lokalizację względem działek skarżącego naraża je na oddziaływania akustyczne, które negatywnie wpływają na możliwość korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Wobec czego należało uznać, że wchodzą one w zakres bezpośredniego oddziaływania tej inwestycji. Także status prawny skarżącego jako przyszłego spadkobiercy działek nr [...],[...],[...],[...] objętych bezpośrednim obszarem oddziaływania przedsięwzięcia stanowi, iż przysługuje mu interes prawny, oparty na art. 64 Konstytucji RP oraz art. 922 k.c. Realizacja inwestycji ogranicza możliwość realizacji przez skarżących ich prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w skardze kasacyjnej mógł nie odnieść zamierzonego skutku. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna A. H., jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Interes prawny polega na możliwości wywiedzenia swoich racji, praw lub obowiązków w danym postępowaniu w oparciu o daną normę prawną. To przepis prawa wskazuje czy dana osoba z uwagi na treść zawartej w nim normy prawnej może wnieść skargę w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mogą to być przepisy prawa materialnego, ustrojowego czy procesowego z dowolnej gałęzi prawa. Musi istnieć związek pomiędzy prawami i obowiązkami danej osoby mającymi podstawę w przepisach prawa a aktem lub czynnością organu podejmowanymi w ramach określonego ze względu na przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność Starosty S. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla S. Spółki z o.o. w W. dla budowy farmy wiatrowej S., składającej się z [...] elektrowni [...]. Sprawa dotyczy zatem bezczynności organu w prowadzeniu postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Chodzi zatem o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 147 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, czego dotyczy niniejsza sprawa, zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania tej decyzji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nim obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby zatem uznać daną osobę za stronę postępowania o pozwolenie na budowę należy określić obszar oddziaływania inwestycji. Wykazać, że ze względu na nakazy i zakazy wynikające z przepisów odrębnych, indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu i zakres planowanych robót budowlanych inwestycja będzie wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do osoby ubiegającej się o status strony. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji słusznie zauważył, że mająca powstać na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. na wskazanych tam działkach inwestycja, w tym w szczególności maszty elektrowni wiatrowych ze względu na swoją lokalizację względem działek Skarżącego nie mogły oddziaływać w jakikolwiek sposób na ich zagospodarowanie, ograniczając je. Z akt sprawy wynika, że działki należące do A. H. - nr [...] i [...] w obrębie ew. S., a także nieruchomości o nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb S. oraz działce nr [...] w N., na których znajdują się domy mieszkalne, wbrew twierdzeniom skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w oparciu o ww. decyzję. Działki te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, nie można uznać także aby znajdowały się w bliskiej odległości od terenu inwestycji. Oddziaływanie akustyczne, mające uniemożliwiać korzystanie skarżącemu z należących do niego nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, ograniczając tym samym jego prawo własności, nie występuje albowiem działki te znajdują się w znacznej odległości od działek, na których zainstalowano maszty mające emitować ponadnormatywne hałasy. W uzasadnieniu decyzji GINB z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] (str. 3 i 4), w aktach administracyjnych, znajduje się stwierdzenie, iż z analizy akustycznej (załącznik nr 3) wynika, że hałas o poziomie powyżej 50 dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości około 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45 dB tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno- wypoczynkowej w porze nocnej. Autor analizy zauważył, że wykazany rozkład poziomu hałasu w środowisku dotyczył najbardziej niekorzystnych warunków - wiatr ciągły powyżej 12,5 m/s i mżawka. Według niego rzeczywisty poziom hałasu będzie niższy. Dopuszczalne, maksymalne normy hałasu dla terenów zabudowy zagrodowej, rekreacyjno - wypoczynkowej emitowanego przez obiekty inne niż drogi i linie kolejowe oraz działalność będącą źródłem hałasu w porze dnia wynosi 55dB, zaś w porze nocnej 45 dB. Z uwagi na fakt, że nieruchomości Skarżącego są znacznie oddalone od działek, na których powstać miały maszty elektrowni emitujące hałas, na pewno z nimi nie sąsiadują bezpośrednio ani nie są w bliskiej odległości, argument o znajdowaniu się działek skarżącego w obszarze oddziaływania inwestycji oznaczonej w decyzji nr [...] jest pozbawiony podstaw. Nie będzie zatem zachodziło negatywne oddziaływanie akustyczne na działki skarżącego a zatem nie można mu było przyznać statusu strony postępowania. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że o interesie prawnym nie może świadczyć fakt, że Skarżący ma, jako ustawowy spadkobierca, ekspektatywę wejścia w prawa do działki nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz nr [...] obecnie należących do G. M., które sąsiadują z inwestycją realizowaną na podstawie przedmiotowej decyzji. Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym aktualnym, i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nikt nie kwestionuje przyszłych i potencjalnych praw Skarżącego do bycia spadkobiercą działek należących do G. M. Jednak uprawnienie to jest przyszłe a nie aktualne. Trudno twierdzić, że ma indywidualny i własny charakter skoro obecnie nie wiadomo kto, w jakim zakresie wejdzie w prawa spadkodawcy. Na uprawnieniu tym będzie można opierać swoje prawa i obowiązki, gdy zaistnieją już okoliczności czyniące z nich spadkobierców tj. śmierć spadkodawcy. W tej sytuacji słusznie podnosi Sąd I instancji, że skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym. Jest zainteresowany wynikiem postępowania ale póki co nie istnieje podstawa prawna, która przyszłemu spadkobiercy nadaje prawo własności, użytkowania wieczystego czy zarządu działki należącej do spadkodawcy. Skarżący nie brał także udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę ani nie inicjował postępowania o wznowienie odnośnie do tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną Skarżący nie podważył stanowiska Sądu I instancji, iż nie wykazał on swego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie a brak legitymacji skargowej musiał skutkować odrzuceniem wniesionej przez niego skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. W tym stanie sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie wykazał, że ma interes prawny w tym aby zarzucać bezczynność organowi w prowadzeniu postępowania wznowieniowego, którego przedmiot w istocie nie dotyczy jego praw i obowiązków. Należało więc odrzucić wniesioną przez niego skargę jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.