III SA/Wa 1264/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant referent Agnieszka Dominiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z terminem, częstotliwością i trybem ich uiszczania stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w W. zaskarżył uchwałę Rady Gminy I. z [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy I. wraz z terminem, częstotliwością i trybem ich uiszczania. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej Uoan) w zw. z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zawarcie w § 7 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. Zdaniem skarżącego, wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia uchwały w życie, Rada naruszyła powołany wyżej przepis (art. 4 ust. 1), tym samym powodując rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i datą dzienną wskazaną § 7 uchwały. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r." W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. uznała, że jest ona niezasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 Ppsa, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (Ppsa), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć również należy, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie oceny, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 7 kwestionowanej uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako skierowana do wszystkich osób zamieszkujących teren Gminy, na których ciąży obowiązek uiszczania takich opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, stosownie do treści art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej Usg). Jest zatem poza sporem, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc następnie do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 Usg, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Mając na uwadze powyższe skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. W myśl § 7 uchwały nr [...], uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. Zdaniem Sądu takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym z 17 grudnia 2019 r. pod poz. [...], oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 31 grudnia 2019 r., czy też z dniem 1 stycznia 2020 r. Należy wskazać, że wbrew temu co twierdzi Rada Gminy I., początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu, taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Uoan, akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 7 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 Usg, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 7 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 Uaon. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; wyrok NSA z 20 października 2019 r., II FSK 1442/19). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji.