II SA/Wa 1315/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.F. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę oraz ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A.F. wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwustu) złotych. UZASADNIENIE Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji 26 stycznia 2022 r. skierował A.F. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej "RKL") w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego [...] lutego 2019 r. ze służby w Straży Granicznej za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. We wniosku wskazano, że A.F. od [...] listopada 2019 r. został zaliczony do III grupy inwalidzkiej w związku ze służba, a od sierpnia 2020 r. do II grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. W uwagach wpisano "pogorszenie stanu zdrowia". RKL orzeczeniem z [...] marca 2022 r. nr [...] rozpoznała u A.F.: (1) Neurastenię. Zaburzenia depresyjno-lękowe mieszane (schorzenie podstawowe) oraz (2) Boreliozę; (3) Nadciśnienie tętnicze; (4) Stłuszczenie zapalne wątroby. Otyłość pokarmową; (5) Zaburzenia gospodarki lipidowej; (6) Obniżenie przestrzeni międzykręgowej C5-C6 i L6-S1 i niestabilność w segmencie C2-C3, C3-C4; (7) Skrzywienie lewostronne kręgosłupa lędźwiowego; (8) Zmiany zwyrodnieniowe odcinka lędźwiowo-krzyżowego kręgosłupa; (9) Dnę moczanową; (10) Hiperlipidemię mieszaną; (11) Polineuropatię (schorzenia współistniejące). RKL orzekła (część C, pkt III), że badany jest częściowo niezdolny do pracy (pkt 1), zaliczając go do II grupy inwalidzkiej (pkt 3). Stwierdziła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą (pkt 4), istnieje od [...] listopada 2019 r. (pkt 6) i jest czasowe. Termin badania kontrolnego wyznaczono na listopad 2025 r. (pkt 7). A.F. wniósł odwołanie od orzeczenia RKL z [...] marca 2022 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL"), wnosząc o uchylenie orzeczenia w części co do punktów 5, 6 i 7 część III "Orzeczenie" i wydanie nowego orzeczenia określającego, że: (1) inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby; (2) inwalidztwo istnieje od 18 września 2017 r.; (3) inwalidztwo jest bezterminowe. CKL, po rozpatrzeniu A.F., orzeczeniem z [...] maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "ustawa o komisjach lekarskich"), utrzymała w mocy orzeczenie RKL z [...] marca 2022 r. Odnosząc się do odwołania A.F. w uzasadnieniu orzeczenia RKL stwierdziła, że wszelkie związki schorzeń i inwalidztwa orzekanego ze służbą oraz ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby zostały określone w orzeczeniu pierwszorazowym z [...] listopada 2020 r. nr [...], od którego skarżący się nie odwołał. Wówczas ustalono także datę początku inwalidztwa, której nie negował. CKL wyjaśniła ponadto, że z pisma Dyrektora Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wynika, że w aktach osobowych A.F. nie stwierdzono dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania powypadkowego oraz potwierdzających skierowanie go do komisji lekarskiej w postępowaniu odszkodowawczym w związku z ugryzieniem przez kleszcza. CKL stwierdziła również, że RKL prawidłowo, zgodnie z ustawą o komisjach lekarskich, skierowała skarżącego na badania kontrolne za trzy lata. A.F., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z 6 lipca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie CKL z [...] maja 2022 r. Zaskarżając je w całości, zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. art. 138 w zw. z art. 75 i art. 78 K.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności nieuwzględnieniu żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu od orzeczenia; 3. art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich polegające na braku szczegółowego uzasadnienia zarówno pod względem faktycznym, jak też prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady przekonywania; 4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji powyższych naruszeń – błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na jego treść, polegający na: a. niewłaściwym uznaniu przez organ drugiej instancji, że inwalidztwo nie powstało wskutek wypadku przy pracy, inwalidztwo istnieje od [...] listopada 2019 r. oraz inwalidztwo jest czasowe, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikają wnioski całkowicie przeciwne; b. niewłaściwym uznaniu, że skoro skarżący nie zaskarżył orzeczenia z [...] listopada 2020 r. nr [...], to utracił możliwość kwestionowania ustalonych tym orzeczeniem schorzeń, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić, że stwierdzone schorzenia są "permanentnie wiążące", a wydane w 2020 r. orzeczenie "nosi walor res iudicata". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Przedmiotem skargi A.F. jest orzeczenie CKL z [...] maja 2022 r. wydane w związku z ponownym skierowaniem skarżącego przez organ emerytalno-rentowy do RKL w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. We skierowaniu wskazano, że A.F.: (1) został zwolniony ze służby w Straży Granicznej [...] lutego 2019 r.; (2) od [...] listopada 2019 r. został zaliczony do III grupy inwalidzkiej w związku ze służba, a (3) od sierpnia 2020 r. do II grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. W uwagach zawartych we wniosku wskazano też "pogorszenie stanu zdrowia". Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie grupy. Pierwsza obejmuje kwestię zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, jak i samej zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby lub o zwolnieniu z tej służby (zob. np. art. 31 ust. 1 i ust. 1a pkt 4, art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - Dz. U. z 2022 r. poz. 1061 ze zm.). Od takich orzeczeń służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż mają one charakter decyzji rozstrzygających o istocie sprawy - zdolność do służby. Drugą grupę stanowią orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (zob. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 334/19, z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 394/15, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 782/14, z 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00 – ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 47; uchwała Sądu Najwyższego z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt III AZP 36/95 – OSNP z 1996 r. nr 13, poz. 177; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 - ONSA z 1998 r. nr 2 poz. 39; prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/17, z 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 108/17 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone orzeczenie należy do drugiej z wyżej wymienionych grup. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie zostało ono wydane wobec kandydata do służby w Straży Granicznej, ani wobec funkcjonariusza w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby, lecz w stosunku do byłego funkcjonariusza Straży Granicznej w celu zaliczenia go do grupy inwalidzkiej oraz ustalenia związku inwalidztwa ze służbą. Skarżący nie został więc poddany badaniom komisji lekarskich jako kandydat do służby, ani jako funkcjonariusz pełniący służbę, lecz jako były funkcjonariusz w celu uznania za inwalidę i ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Zaskarżone orzeczenie stanowi zatem orzeczenie ustalające schorzenia A.F. oraz ich związek ze służbą dla celów rentowych. Jak wskazano, tego rodzaju orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach emerytalno-rentowych lub odszkodowawczych. Z powyższych względów, stwierdziwszy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.