I OSK 2315/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 314/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr SKO.41/951/RU/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 314/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.J. (dalej również: "odwołujący się", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 13 kwietnia 2018 r., nr SKO.41/951/RU/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 18 września 2017 r. (dalej również: "decyzja kierująca"), Starosta K. (dalej również: "Starosta", "organ I instancji"), na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej: "prd", "ustawa") oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej: "ukp"), skierował skarżącego na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat.: A, B, C, B+E,C+E,T. Wydanie powyższego aktu wiązało się z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z 14 lipca 2017 r. o sprawdzenie kwalifikacji, w związku z otrzymaniem przez skarżącego 27 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W pouczeniu organ wskazał, że według jego oceny wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje jest termin do 18 grudnia 2017 r. Jednocześnie podał, że w przypadku braku informacji o wystąpieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie ww. egzaminu we wskazanym terminie i w sytuacji niezgłoszenia się na egzamin państwowy, wszczęte zostanie postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zawiadomieniem z 20 grudnia 2017 r., nr KM.5430.758.2017.AC Starosta poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie decyzją z 16 stycznia 2018 r., nr Km.5430.4.31.2018.AC orzekł o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C, B+E, C+E, T, do czasu wykazania się kwalifikacjami potwierdzonymi pozytywnym wynikiem egzaminu kontrolnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ww. decyzja kierująca została skutecznie doręczona adresatowi 4 października 2017 r. i stała się ostateczna z 19 października 2017 r. Organ podał też, że do 16 stycznia 2018 r. skarżący nie przystąpił do egzaminu i tym samym nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ukp i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd. A.J. wniósł odwołanie od ww. decyzji Starosty. Decyzją z 13 kwietnia 2018 r., nr SKO.41/951/RU/2018 Kolegium, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zauważyło, że prawidłową podstawę prawną decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi stanowi art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta, w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ostatni przywołany przepis stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 prd. Zbędne zatem było wskazywanie w decyzji Starosty dodatkowo art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ukp, co jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji otrzymania przez skarżącego 27 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Kolegium za niezasadne uznało podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa"). Organ podkreślił, że w toku postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie mogą zostać uwzględnione żadne wnioski dowodowe zmierzające do weryfikacji nałożonych przez organy kontroli drogowej punktów karnych. SKO zauważyło, że organy administracji nie są władne do podważania prawomocnych rozstrzygnięć organów kontroli drogowej, gdyż ani starosta, ani też samorządowe kolegia odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te, stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, który jest składany, gdy wpis w ewidencji wykaże przekroczenie limitu 24 punktów karnych. Tym samym, w ocenie Kolegium, Starosta słusznie nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z 9 stycznia 2018 r., a zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, uznał za niezasadne. Za pozbawiony racji, organ odwoławczy uznał też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, wskazując, że decyzja oparta została na obowiązującym przepisie prawa - art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd. Zaznaczył, że organy administracji nie mogą odmówić zastosowania tej normy, a przede wszystkim brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że wydanie decyzji podważa zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającego z Ustawy Zasadniczej. Zdaniem SKO brak było również podstaw do stwierdzenia przedwczesnego wydania decyzji, gdyż od daty doręczenia skarżącemu decyzji kierującej (4 października 2017 r.), do dnia wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (16 stycznia 2018 r.) upłynęły ponad 3 miesiące, a zatem był to czas wystarczający na przystąpienie przez skarżącego do egzaminu. Pismem z 14 maja 2018 r. A. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którą zażądał uchylenia decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; b) naruszenie art. 15 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. d ukp w zw. z art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a prd w zw. z art. 104 kpa, poprzez ich zastosowanie pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw faktycznych oraz prawnych. W odpowiedzi na złożony środek zaskarżenia Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym nie zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji zauważył, że w sytuacji, gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji decyzją wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 prd, nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie przystąpi do egzaminu, to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Wyjaśnił, że decyzja taka ma charakter związany, co oznacza, że organ nie działa w ramach uznania administracyjnego i po stwierdzeniu, że kierowca pomimo skierowania nie zgłosił się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zobligowany jest do cofnięcia uprawnień. WSA wskazał, że przesłanki wydania takiej decyzji wynikają wyraźnie z przepisów prd (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd). Podkreślił, że zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem jest w sytuacji niezgłoszenia się egzamin obowiązkiem organu, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzję". W ocenie Sądu I instancji w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd. Za bezsporne Sąd uznał, że decyzja kierująca stała się ostateczna, a skarżący do egzaminu nie przystąpił, co w konsekwencji spowodowało aktualizację obowiązku starosty z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd. WSA ocenił, że w takim stanie sprawy, Starosta zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego, dotyczący terminu określonego w decyzji z 18 września 2017 r. "do dnia 18 grudnia 2017 r.", który zdaniem strony zbyt krótki na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. WSA zauważył, że decyzję Starosty doręczono adresatowi 4 października 2017 r., zaś skarżący nie powoływał jakichkolwiek okoliczności, które można byłoby uznać za przeszkody w ustaleniu terminu egzaminu i przystąpieniu do niego. Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by skarżący poddał się sprawdzeniu kwalifikacji również przed wydaniem decyzji Starosty z 16 stycznia 2018 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA stwierdził, że opierają się one na twierdzeniu, że brak jest podstaw do wywodzenia skutków prawnych przewidzianych w prd z niesłusznie, zdaniem skarżącego, nałożonego na niego mandatu karnego. Podzielił stanowisko Kolegium, że organy administracji właściwe w sprawie wydania decyzji kierującej, a także cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wskutek niepoddania się takiemu sprawdzeniu wbrew wydanej wcześniej decyzji, nie mają kompetencji do weryfikowania prawidłowości nałożenia na kierowcę mandatu karnego za wykroczenia drogowe. Wyjaśnił, że kompetencje do ewentualnego uchylenia mandatu karnego w trybie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2018 r. poz. 475 ze zm., dalej: "kpw"), podlegają właściwemu w tym zakresie jest sądowi rejonowemu. Przywołując powyższe regulacje Sąd I instancji stwierdził, że Starosta nie był uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wskazał na treść art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze prd, w brzmieniu obowiązującym przed 4 czerwca 2018 r., który stanowił, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania, liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a także programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji z art. 130 ust. 4 prd, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej: "rozporządzenie"). WSA podkreślił, że ewidencja z art. 130 ust. 1 to rejestr, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji, którego wyłączną kompetencją jest korygowanie punktów karnych w sytuacjach przewidzianych szczegółowo w § 5 rozporządzenia (w odniesieniu do wpisów tymczasowych) oraz w § 6 (w odniesieniu do wpisów ostatecznych). Wyjaśnił dodatkowo, że organy administracji, wydające decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mają kompetencji do zmian w zakresie liczby punktów, gdyż działają na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez komendanta wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd zauważył, że próba kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów może być podejmowana jedynie w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji, bowiem wpis do tego rodzaju ewidencji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który następnie może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazał dodatkowo, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty wskazują, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o sygn. akt (...) prowadzone z jego wniosku o uchylenie mandatu karnego, nie przyniosło oczekiwanego przez skarżącego wyniku. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że przesłanką wydania ocenianej decyzji Kolegium, była decyzja kierująca Starosty z 18 września 2017 r., związana z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., wskazującym na przypisanie kierowcy 27 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Akt organu I instancji nie został zaskarżony i stał się ostateczny. W tej sytuacji oraz wobec niewykonania przez skarżącego przewidzianego w tej decyzji obowiązku poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, organ I instancji zobligowany był do orzeczenia o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Końcowo Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organy przeprowadziły je zgodnie z zasadami z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, uzasadnienie decyzji spełniało zaś wymogi art. 107 § 3 kpa. Zdaniem WSA, kwestionowana decyzja pozostawała też w zgodzie z omówionymi wyżej przepisami prawa materialnego, w związku z czym nie zasługiwały na podzielenie zarzuty naruszenia przepisów stanowiących jej materialnoprawną podstawę. Sąd I instancji nie dopatrzył się w sprawie również naruszeń związanych z zasadą demokratycznego państwa prawna, sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.J. kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; 2. obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w zw. z art. 104 kpa, poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw faktycznych oraz prawnych. Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Złożył ponadto wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie. Uzasadniając podniesione petitum środka odwoławczego zarzuty, pełnomocnik skarżącego wskazał, że decyzje organów obu instancji jak i kwestionowany wyrok "w sposób rażący naruszają przepisy prawa procesowego oraz rozstrzygnięciami swymi stanowią obrazę przepisów prawa materialnego". Przytoczył też normy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, konstatując, że SKO i Sąd I instancji nie zadośćuczyniły obowiązkom wpisanym w ww. przepisy, opierając swe ustalenia na bezrefleksyjnym powieleniu stanowiska Starosty, z pominięciem odniesienia się do zarzutów natury merytorycznej odwołania. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej przywołał treść art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ukp, podnosząc, że w jego ocenie, w sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności uzasadniających przeprowadzenie egzaminu kontrolnego. Zauważył, że zakreślony w decyzji kierującej termin określony przez organ był zbyt krótki, gdyż winien być on określony w sposób, który umożliwiał jego dochowanie. Wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji określającej czas na poddanie się przez kierowcę tego typu egzaminowi. Autor skargi kasacyjnej powołał się również na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiając poglądy związane jego zdaniem z normą art. 2 Konstytucji RP. Konkludując stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania doszło do "nieuzasadnionej degradacji zasady pewności prawa i ochrony zaufania jednostki do państwa, na rzecz nieprawidłowo rozumianej zasady praworządności, interpretowanej jedynie z punktu widzenia interesów Starosty." Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Zarządzeniem z 3 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i naruszeniu prawa materialnego. Taki stan rzeczy, co do zasady, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Na wstępie zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), wskazał na naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Zarzut ten został skonstruowany nieprawidłowo. Pamiętać bowiem należy, że skoro skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, to prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa procesowego powinien, jako naruszone przepisy postępowania, wskazywać normy zastosowane przez wojewódzki sąd administracyjny (na ogół związane z uznanymi przez stronę za naruszone przepisami postępowania administracyjnego), nie zaś jedynie przepisy postępowania stosowane przez organ administracji. Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, który w rozpoznawanej sprawie kontrolował zgodność z prawem decyzji Kolegium z 13 kwietnia 2018 r., stwierdzając, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującym prawem. Ten właśnie aspekt powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim sformułowaniu skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka odwoławczego sporządzonego przez profesjonalistę. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniesiona skarga kasacyjna oraz podnoszone w niej zarzuty, są praktycznie tożsame z twierdzeniami, wnioskami i zarzutami skargi złożonej do WSA. Ograniczenie uzasadnienia zarzutów do wskazania naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, do zacytowania ich treści i stwierdzenia, że pominięto zawarte w odwołaniu "zarzuty natury merytorycznej", wobec czego przepisy ukp "zostały poddane analizie w minimalnym zakresie", nie można uznać za spełniające wymóg zawarty w art. 176 ppsa. Podkreślenia wymaga, że elementy skargi kasacyjnej określone w ww. normie, nakładają na wnoszącego środek zaskarżenia obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania (albo – w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania), wadliwym. Należy tu mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, a wręcz jest nieuprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (zob. np.: wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1882/13, z 15 maja 2015 r., OSK 2207/13, z 6 października 2015 r., I OSK 192/14 i I OSK 290/14, z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16, czy z 25 maja 2021 r., II OSK 887/21). W sytuacji powoływania się w środku zaskarżenia na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym jest bowiem określenie na czym wadliwość taka polegała. Przywołane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza bowiem skorelowany z nim obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną, precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych i okoliczności, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi więc być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej, a uzasadnienie środka zaskarżenia winno nieprawidłowości te konkretyzować. W braku uzasadnienia konkretnego przepisu, brak jest też podstaw i możliwości domniemywania przez Sąd, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia powyższych zasad kpa, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym konkretnie (jakich działaniach organu, bądź braku działań) miałoby polegać naruszenie owych zasad postępowania administracyjnego, które organ naruszył, a Sąd I instancji naruszeń tych nie dostrzegł. Zauważyć tu należy, że naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł on, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał jednak ten zarzut, wobec treści uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wbrew stanowisku skarżącego, tak Kolegium, jak i Sąd I instancji odniosły się do zarzutów odwołania i skargi. W sprawie zostało ustalone i wyjaśnione, że kwestie dotyczące przekroczenia liczby punktów karnych (27 punktów), związane z niesłusznym – w ocenie skarżącego - nałożeniem mandatu karnego, przez organy Policji są poza kompetencją oceny organów administracji (i Sądu w tym postępowaniu). Jak słusznie zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy rozstrzygające w sprawie nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Starosta nie więc jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Prawidłowo również Sąd I instancji przywołał normę art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze prd i wskazał, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a także programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji określone zostały w rozporządzeniu z 25 kwietnia 2012 r. Podobnie zasadnie WSA wskazał na zakres i sposób kwestionowania wpisanych do rejestru punktów karnych. Ani bowiem organ administracji, ani sąd administracyjny nie były uprawnione do kontroli prawidłowości nałożenia mandatu karnego, sprawa ta należała do kompetencji sądu karnego. Sąd kasacyjny podkreśla, że o zakresie postępowania, w tym o zakresie ustaleń faktycznych, jakie muszą być dokonane przez organ administracji decydują przepisy prawa materialnego. Organ jest więc zobowiązany poczynić ustalenia faktyczne w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W postępowaniu, którego przedmiotem jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie podlega więc badaniu kwestia prawidłowości naliczenia kierowcy punktów karnych, czy zasadność skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – w tym zakresie przeprowadzone zostały odrębne postępowania. W kontrolowanej sprawie brak więc było podstaw do ponownej weryfikacji, czy zasadnie przypisano kierującemu punkty karne i czy powinny one zostać usunięte w ewidencji. Zarzuty były rozpoznawane w ramach właściwych postępowań i w nich zostały zweryfikowane. W tym przypadku przepisem prawa materialnego, wyznaczającym kierunek działań organów, w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego był art. 140 ust.1 pkt 4 lit. a prd, wyznaczający zakres okoliczności, jakie muszą być ustalone przed wydaniem decyzji. Okoliczności te obejmowały wyłącznie ustalenie ostateczności decyzji kierującej i stwierdzenie, czy skarżący poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodzić się tu należy z WSA, że przesłanką wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, stanowiącej przedmiot kontroli w niniejszej sprawie, było wcześniejsze wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (ostateczna decyzja Starosty z 18 września 2017 r.). Decyzja Starosty, rozstrzygała o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie była przez stronę kwestionowana i poddana kontroli sądowej. Podkreślić tu trzeba, że prawidłowość tego aktu nie podlegała kontroli Sądu I instancji, a w postępowaniu administracyjnym w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, organy nie miały podstaw do ponownego badania, czy zachodziły przesłanki upoważniające do skierowania kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji. Wobec niewykonania przez skarżącego w wymaganym terminie określonego w decyzji kierującej obowiązku poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje kierowcy, Starosta zobligowany był do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone przez Sąd I instancji w powyższym zakresie oceny i ustalenia, stwierdzając tym samym, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wobec czego WSA nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na zarzuty naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podzielił stanowisko organów, postępowanie administracyjne zostało bowiem przeprowadzone prawidłowo. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny, a zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w tej sprawie. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzucane nieprawidłowości w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w zw. z art. 104 kpa, polegające na ich zastosowaniu, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw, należało również uznać za chybione. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że w petitum środka odwoławczego autor skargi kasacyjnej przywołał art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 104 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp jest normą prawną odnoszącą się do sytuacji wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, gdy oceniana przez Sąd kasacyjny sprawa dotyczy cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Takie sformułowanie zarzutu nie pozwala na dokonanie oceny działania Sądu I instancji, gdyż norma ta nie była w postępowaniu przed WSA (ani przed organami) stosowana. Kasator nie podnosi też, że przepis ten winien być w sprawie zastosowany, czy jego zdaniem, powinien stanowić podstawę prawną wydanego przez organy i Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Wobec powyższego zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako bezzasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano również art. 103 ust. 1 lit. d ukp, którego to przepisu ukp nie zawiera (ust. 1 tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego w ówczesnym brzmieniu podzielony był bowiem na punkty: 1 – 6 i dopiero w ich obrębie wprowadzono oznaczenia poszczególnych liter). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. W ocenianej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że autor środka odwoławczego miał na względzie naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ukp, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy. Brak jest jednak podstaw do dokonania przez Sąd kasacyjny walidacji i tego zarzutu, gdyż ani organ odwoławczy procedujący w sprawie, ani też Sąd I instancji przepisu tego nie stosowały, wobec czego nie mogły dokonać jego błędnej wykładni, czy zastosować go w sposób nieprawidłowy. Na marginesie jedynie wspomnieć można, że dodatkowe zastosowanie tej normy w akcie Starosty, zostało skorygowane w decyzji Kolegium, co pozostaje bez wpływu na powyższe. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny również wskazany w uzasadnieniu zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ukp, ocenił jako bezzasadny. W odniesieniu do przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela wyrażone w nim stanowiska, jednakże wskazuje, że wobec wskazanej wyżej bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, pozostają one bez wpływu na prawidłowość wyroku WSA w Lublinie z 2 kwietnia 2019 r., w sprawie III SA/Lu 314/18. Podobnie podniesiony w środku zaskarżenia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny, wobec braku podstaw do skutecznego zakwestionowania powyższego wyroku zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zupełnie niezrozumiałym jest dla Sądu doszukiwanie się przez autora skargi kasacyjnej naruszenia w sprawie art. 2 Konstytucji RP, gdy w demokratycznym państwie prawnym osoby posiadające uprawnienie do kierowania pojazdami powinny wykazać się nie tylko określonymi umiejętnościami praktycznymi, ale także znajomością obowiązujących przepisów prawa, w tym zasad ruchu drogowego oraz konsekwencji za ich naruszanie. Pamiętać bowiem trzeba, że głównym celem wprowadzonych przez ustawodawcę w tym zakresie rozwiązań prawnych jest przede wszystkim konieczność zapewnienia bezpieczeństwa na drogach wszystkim uczestnikom ruchu. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.