I SA/Rz 19/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Panek po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na informację Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników - postanawia - odrzucić skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B. K. jest informacja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15 zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 października 2020 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęły, złożone w formie elektronicznej, dwa wnioski B. K. o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, jeden o numerze [...] złożony o godzinie 15:08 oraz ponowiony wniosek o numerze [...] złożony o godzinie 15:35. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, który jest jednostką zapewniającą obsługę zadań Starosty [...] m.in. w zakresie przyznawania instrumentów prawnych finansowanych ze środków Funduszu Pracy, poinformował B. K., że zgodnie z art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID, przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Z uwagi na fakt, że B. K. otrzymała świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: maj, czerwiec i lipiec 2020 r. na dofinansowanie wynagrodzenia dla E. K., wypłacone przez Wojewódzki Urząd Pracy, wniosek B. K. nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. W dniu 8 listopada 2020 r. B. K. złożyła w Wojewódzkim Urzędzie Pracy, w formie dokumentu elektronicznego, podanie określone jako "odwołanie od decyzji PUP [...], [...] z dnia [...] listopada.2020 r.", w którym zwróciła się o uchylenie tejże "decyzji" w całości, ponieważ nowa ustawa COVID-19 daje gwarancję wypłaty każdego świadczenia z tarczy antykryzysowej. Podanie zostało przekazane zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] udzielił B. K. odpowiedzi na podanie, w której przychylił się do stanowiska Starosty [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosków strony złożonych dnia 27 października 2020 r. wskazując, że B. K. nie spełniła ustawowych przesłanek uzyskania wsparcia finansowego , o którym mowa w art. 15zzb ustawy o COVID. Wojewoda wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Departament Rynku Pracy wyraziło pogląd, że zgodnie z art 15g ust. 18 ustawy o COVID podmiot o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Art. 15g ust. 16 stanowi, że dofinansowanie przysługuje przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku. Z kolei art. 15 zzb ust. 5 stanowi, że dofinansowanie może być przyznane na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, natomiast zgodnie z art. 15 zzb ust. 12 przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środkow publicznych. Oznacza to, że nie ma przeszkód prawnych do łączenia tych instrumentów, z zastrzeżeniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń z obu tych źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy. Oznacza to, że jeśli przedsiębiorca skorzystał przez okres 3 miesięcy ze wsparcia w ramach art. 15g, to nie może uzyskać dofinansowania w ramach art. 15zzb na kolejne miesiące na tych samych pracowników. Organ podkreślił, że powyższe stanowisko Ministerstwo podtrzymało również w piśmie z dnia 2 października 2020 r. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] uznał, że ze względu na to, iż B. K otrzymała świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP za okres 3 miesięcy (dofinansowanie wynagrodzenia E.K.), Powiatowy Urząd Pracy nie mógł jej przyznać dofinansowania wynikającego z art. 15zzb na tego samego pracownika. Pisemna odpowiedź Wojewody została sporządzona w formie dokumentu elektronicznego i przekazana B. K. za pośrednictwem platformy ePUAP. Doręczenie pisma nastąpiło w dniu 6 grudnia 2020 r., co potwierdza UPD - Urzędowe Poświadczenie Doręczenia. B. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na informację Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W złożonej skardze B. K. zwróciła się o pomoc, ponieważ "to, co jest napisane w decyzji, nie jest zgodne z prawem". Podkreśliła, że każdy przedsiębiorca otrzymał dofinansowanie zarówno do wynagrodzeń pracownika, jak i do utrzymania miejsca pracy. Dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika otrzymywało się z PUP, natomiast dofinansowanie do utrzymania miejsca pracy - z Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Wskazała, że nie powinno stanowić problemu aby sprawdzić, że każdy przedsiębiorca otrzymał "podwójnie", gdyż z WUP były to niskie kwoty do składek ZUS oraz do wynagrodzenia, a dofinansowania z PUP były dużo większe. Skarżąca nadmieniła, iż składki ZUS na pracownika to kwota ponad 1200,00 zł. Z WUP otrzymała tylko kwotę 300,00 zł na składki ZUS. W ocenie skarżącej ma prawo do otrzymania tych samych dofinansowań z tarczy antykryzysowej na inne kody PKD. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko, ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Po rozpoznaniu skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W zaskarżonej informacji Wojewoda [...] przychylił się do stanowiska Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, który jest jednostką zapewniającą obsługę zadań Starosty [...] m.in. w zakresie przyznawania instrumentów prawnych finansowanych ze środków Funduszu Pracy, który negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w ramach tzw. tarczy antykryzysowej. Możliwość zaskarżenia tego rodzaju informacji organu powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji ujętej w piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzb ust. 1, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. W ocenie Sądu kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 nie można uznać jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania organu. Jak wskazano bowiem w art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zzb ustawy o COVID wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zzb ustawy o COVID nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc tarczy antykryzysowej. Powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienie NSA w sprawie I GSK 452/19 dost. w CBOiS – orzeczenia. nsa.gov.pl). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17). Wskazane wyżej powody odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii co do możliwości przyznania dofinansowania po wcześniejszym skorzystaniu z innej formy wsparcia, przewidzianej w art. 15g ustawy o COVID, o odrzuceniu skargi zadecydowały bowiem kwestie formalne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę.