II OSK 1373/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 116/10 w sprawie ze skargi U. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 116/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę U. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. U. N. w dniu 7 maja 2009 roku na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 rokuj Prawo budowlane (Dz. U. nr z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) dokonała zgłoszenia tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu mającego pełnić funkcję domków letniskowych (szt. 3), które zostaną usytuowane na działce nr [...] położonej w C. W zgłoszeniu określono termin rozpoczęcia budowy na 7 czerwca 2009 roku, a termin rozbiórki obiektu na 4 października 2009 roku Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z odpisem z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., szkic domku letniskowego z mapą z oznaczeniem usytuowania obiektu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku Starosta Pucki, na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania podjął informację, że obiekty objęte zgłoszeniem już istnieją. Organ wskazał, że jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje, to właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 105 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienione są obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, w punkcie 12 wymieniono tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Art. 30 nakłada obowiązek zgłoszenia takiej inwestycji organowi właściwemu oraz określa sytuacje, w których organ wnosi sprzeciw. Organ odwoławczy ustalił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Jej wadliwość wynika z niedopełnienia wymogów określonych w przepisie art. 30 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do zgłoszenia robót budowlanych należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Złożone do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem niekompletne, co narusza postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji przyjął nieprawidłowo złożone oświadczenie, co w swojej istocie oznacza rozpoznanie wniosku bez oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W oświadczeniu wskazano, że działka stanowi współwłasność osób podanych w oświadczeniu, jednakże z treści oświadczenia nie wynika na podstawie, jakiego dokumentu inwestor posiada zgodę współwłaścicieli na realizację inwestycji. Organ II instancji wskazał również, że wątpliwości budzi załącznik mapowy, na którym nie zlokalizowano właściwie i nie zwymiarowano w stosunku do granic działki usytuowania projektowanych obiektów. Zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Na podstawie dołączonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy usytuowanie tymczasowych budynków letniskowych jest zgodne z wnioskiem. W przypadku stwierdzenia, że budynki zostały zrealizowane przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych należy niezwłocznie zawiadomić organ nadzoru budowlanego. W aktach brak jest takiego powiadomienia i przekazania sprawy do organu nadzoru. Jednocześnie wskazano, iż podstawą wniesienia sprzeciwu w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje jest art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a nie jak to podano w decyzji art. 30 ust. 2 tej ustawy. Wobec powyższych ustaleń organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe, albowiem termin rozbiórki podany w zgłoszeniu upłynął w dniu 4 października 2009 roku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę wniosła U. N. podnosząc zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., polegającego na pominięciu udziału wszystkich stron postępowania i tym samym powstaniu podstawy do wznowienia postępowania w sprawie wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja stała się bezprzedmiotowa. Skarżąca podniosła, że decyzja jest wadliwa, albowiem w postępowaniu administracyjnym brała udział jedynie skarżąca, w sytuacji gdy nieruchomość na której znajdują się obiekty objęte zgłoszeniem stanowią współwłasność trzech osób, które zostały w sprawie pominięte. Nadto podniesiono, że umorzenie postępowania było bezpodstawne, gdyż organ odwoławczy winien rozstrzygnąć czy sprzeciw starosty był uzasadniony. Kwestia ta, jak podała skarżąca, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia czy do zgłoszonych przez nią obiektów może mieć zastosowanie przepis art. 49b czy też art. 48 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 116/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wykonywania robót budowlanych należy dokonać przed terminem ich zamierzonego rozpoczęcia. Do wykonywania prac budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zgodnie z art. 30 ust. 2 w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw. Zdaniem Sądu, w sprawie bezsporne jest, że skarżąca dokonała zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 w dniu 7 maja 2010 roku załączając do zgłoszenia oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością podpisane jedynie przez skarżącą. Również zgłoszenie zostało podpisane jedynie przez skarżącą. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku wniósł sprzeciw, na tej podstawie, że obiekty objęte zgłoszeniem istnieją. Zgłoszenie sprzeciwu nie zostało poprzedzone wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdził, że jej zarzuty nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie w zaskarżonej decyzji. Skarżąca powołuje się bowiem na naruszenie zasad postępowania polegające na tym, że nie wszystkie strony (właściciele nieruchomości) brali udział w postępowaniu administracyjnym). Organ II instancji ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę o nr [...] jest współwłasnością trzech osób podanych w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji przyjął oświadczenie podpisane tylko przez skarżącą, bez wyjaśnienia czy działa ona z upoważnienia pozostałych współwłaścicieli, czy też bez takiego upoważnienia. W takiej sytuacji organ ma uprawnienie, by żądać uzupełnienia dokonanego zgłoszenia w określonym terminie w trybie art. 30 ust. 2. Organ I instancji nie żądał uzupełnienia zgłoszenia poprzez uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Braki w zgłoszeniu w powyższym zakresie nie zostały uzupełnione. Powyższa okoliczność była podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji o sprzeciwie przez organ II instancji. Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., mimo że w podstawie prawnej powołał przepis ar. 138 § 3 K.p.a., i po uchyleniu decyzji organu I instancji jako wadliwej, prawidłowo umorzył postępowanie pierwszej instancji. Postępowanie podlega umorzeniu w sytuacji, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca w zgłoszeniu budowy tymczasowego obiektu budowlanego podała, jako termin budowy 7 czerwca 2009 roku, z terminem jego rozbiórki 4 października 2009 roku. Skoro zatem termin rozbiórki upłynął 4 października 2009 roku, to w dniu orzekania przez organ odwoławczy dalsze postępowanie w sprawie opisanego zgłoszenia stało się bezprzedmiotowe, co prawidłowo, wbrew zarzutowi skargi, ustalił organ II instancji. Wbrew zarzutom skargi w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania innej decyzji, polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji i wydaniu orzeczenia merytorycznego w sprawie, po uzupełnieniu postępowania w sprawie dokonanego zgłoszenia, czy też poprzez wydanie decyzji kasacyjnej zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarga nie mogła być uwzględniona Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła U. N. podnosząc zarzuty: 1) nieważności postępowania wynikającego z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pominięcie udziału J. A. w postępowaniu przed sądem administracyjnym, 2) naruszenia art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału jednej ze stron postępowania, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy może żądać wznowienia postępowania. Sąd I instancji w ogóle nie rozważał, czy J. A. jest stroną postępowania oraz, czy brała ona udział w postępowaniu. Powstanie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obligowało Sąd I instancji, zgodnie z art. 145 § pkt 1 b P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji bez potrzeby badania, czy uchybienia wskazane w skardze miały wpływ na wynik sprawy. Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie, uchybienia z postępowania administracyjnego przeniknęły niejako do postępowania przed sądem administracyjnym, wobec czego doszło do nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna wniesiona przez U. N. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 – tekst jednolity ze zm.). Z art. 1 § 1 ww. ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikami tej kontroli nie oznacza, że kontrola ta nie została przeprowadzona. Art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 tekst jednolity) nie wynika, by Sąd I instancji był zobligowany do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przez nią innych kryteriów, niż zgodność z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić skargę i uchylić decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż jej córka J. A., która jest współwłaścicielką nieruchomości wskazanej w zgłoszeniu, nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. Z poglądem tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się nie można. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga nie tylko ustalenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ale również ustalenia, czy strona ta domaga się uchylenia decyzji z tego powodu. Na przyczynę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jako przyczynę uzasadniającą uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej nie może powoływać się, tak przed organem administracji, jak i przed sądem administracyjnym osoba, która brała udział w postępowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 roku, II OSK 277/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylić zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a." Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się uchylenia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału jej córka. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła pełnomocnictwa do działania w imieniu córki. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte zostało nieważnością z przyczyny wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., to jest z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13 marca 2012 roku, I OSK 405/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "Dopiero pominięcie w postępowaniu sądowym podmiotu, który jako strona brał udział w postępowaniu administracyjnym, może świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przed sądem z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw." Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. W niniejszej sprawie, córka skarżącej nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc uznać, że Sąd I instancji pozbawił ją możliwości obrony jej praw poprzez niezawiadomienie jej o terminie rozprawy i pozbawienie jej możliwości uczestnictwa w tej rozprawie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Sąd rozstrzyga wówczas o możliwości dopuszczenia takiej osoby do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W przedmiotowej sprawie córka skarżącej kasacyjnie nie złożyła wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Sąd I instancji nie był więc zobligowany do zawiadamiania jej o toczącym się przed tym Sądem postępowaniem zainicjowanym przez skarżącą kasacyjnie. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.