III OZ 650/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Centrum [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 494/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Centrum [...] na decyzję Dyrektora Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2022 r., znak [...] w przedmiocie utworzenia archiwum zakładowego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 494/22, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2022 r. w przedmiocie utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony, co w rezultacie uniemożliwiło Sądowi ocenę wpływu wykonania tej decyzji na sytuację majątkową strony. Z wykładni art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony. Samo przedstawienie zakresu żądania, uniemożliwia zweryfikowanie sytuacji strony w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Oznacza to, że wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Trudno jest bowiem na podstawie wniosku, którego nie podparto żadnym dodatkowym materiałem źródłowym, ustalić wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. W konsekwencji brak powyższych danych w połączeniu z niedołączeniem stosownych dokumentów do wniosku uniemożliwił Sądowi zweryfikowanie, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącego, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 228 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem fakty powszechnie znane czy też fakty, o których informacja jest powszechnie dostępna oraz fakty znane Sądowi z urzędu nie wymagają dowodu i Sąd powinien wziąć je pod rozwagę nawet bez powołania się na nie przez stronę, co powinno mieć miejsce, w szczególności do powszechnej wiedzy niewystarczającego finansowania skarżącego przez NFZ, jak i braku środków w ochronie zdrowia na wykonywanie zobowiązań do podwyższenia od 1 lipca 2022 r. wynagrodzenia; 2. art. 49 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, bowiem jeżeli pismi strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, Sąd powinien wezwać stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym miejscu należy podkreślić, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla strony lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu lub zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10; z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I FZ 266/21; CBOSA). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z uwagi na przytoczone wyżej brzmienie art. 61 § 3 P.p.s.a. decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania i uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3Pp.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy, warunkiem jej zastosowania jest uprawdopodobnienie istnienia owych przesłanek pozytywnych, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym obowiązek ten spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., to skarżący w celu uzyskania ochrony własnego interesu, po tym jak wniesie skargę bądź równocześnie z dokonaniem tej czynności, występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny, ma obowiązek wykazania istnienia oraz uzasadnienia ustawowych przesłanek popierających to żądanie. Wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie analiza wniosku skarżącego doprowadziła Sąd pierwszej instancji do słusznej konstatacji, że nie został on prawidłowo uzasadniony, tj. przede wszystkim nie wskazano w nim okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie środka ochrony tymczasowej. Skarżący we wniosku przytoczył jedynie przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jednakże w wystarczającym stopniu okoliczności tych nie uprawdopodobnił. Przede wszystkim skarżący nie załączył dokumentacji na poparcie swojego wniosku i twierdzeń w nim zawartych. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, który dokonał analizy całych akt sprawy, że zawarte we wniosku twierdzenie, że wykonanie decyzji spowoduje niepowetowaną szkodę i niemożliwe do odwrócenia skutki należy uznać za całkowicie gołosłowne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek oraz zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, stwierdził, że obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonaniazaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Jednocześnie brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Podkreślić należy, że nawet w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; z 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14; z 4 marca 2022 r., sygn. akt I FZ 18/22; z 6 września 2022 r., sygn. akt III OZ 503/22; CBOSA). W świetle powyższego, jak i zawartej we wniosku argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sam fakt istnienia obowiązku wykonania aktu administracyjnego nie może stanowić podstawy uzasadniającej pozytywne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Aby bowiem taki wniosek mógł być uwzględniony, wnioskodawca musi wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania orzeczenia. Zatem, to w jego mocy, ale przede wszystkim w jego interesie leży takie sformułowanie wniosku, aby był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w interesie wnioskodawcy jest poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami. W sformułowanym w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący nie wskazał, ani nie udokumentował okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia mu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania względem skarżącego wnioskowanego środka ochrony tymczasowej. Skarżący dopiero w zażaleniu przedstawił dokumenty potwierdzające jego trudną sytuację majątkową i wskazał, że obowiązek utworzenia archiwum zakładowego nakłada na niego dodatkowe koszty i obowiązki, tj. zatrudnienie archiwisty i zapewnienie mu wynagrodzenia, które będzie wynosić 83.344 zł rocznie; wynajęcie powierzchni magazynowej, z uwagi na brak pomieszczeń własnych spełniających wymagania archiwum zakładowego, wynosi rocznie 21.000 zł, przy czym zlecenie przechowywania akt wynosi rocznie 135 zł za 1 mb. Skarżący wskazał, że dysponuje obecnie 300 mb dokumentacji, a zatem wartość usługi należy szacować na kwotę 40.500 zł rocznie, przy czym do kosztów tych należy ponadto doliczyć koszty przygotowania oraz transportu dokumentacji. Powyższe koszty przekraczają możliwości finansowe skarżącego. Sytuacja ekonomiczna skarżącego jest bardzo trudna, jak każdej jednostki leczniczej. Skutki ograniczeń w realizacji świadczeń zdrowotnych związane z COVID-19 pogarszają tę sytuację narastająco, a na dzień 30 czerwca 2022 r. strata skarżącego wynosiła -3.918.547 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie argumentację zawartą w zażaleniu oraz dołączoną do niego dokumentację finansową, należało uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a zatem zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.