II SA/Kr 1311/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącej K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022r. znak SKO-ZP-415-127/22 o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Limanowa nr 101/222 z dnia 19 kwietnia 2022 znak GP.6730.535.2020 wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 29 czerwca 2022r. znak SKO-ZP-415-127/22 po rozpatrzeniu odwołania p. J. O., od decyzji nr 101/22 Wójta Gminy Limanowa z dnia 19.04.2022r. znak: GP.6730.535.2020 o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] (część) w obr. [...], na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. póz. 735 z p. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało w ocenie Kolegium przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia 27.08.2020r. p. K. W., zwróciła się do Wójta Gminy Limanowa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy części dz. nr [...] w obr. [...], na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z podpiwniczeniem i poddaszem użytkowym, o wymiarach 12,0 x 15,0m (w rzucie), z kalenicą na wysokości 8,0 - 11,0m. Inwestor dołączył do wniosku - urzędową kopię mapy zasadniczej 1: 2000 - kopię mapy ewidencyjnej 1: 2000 z wypisami z rejestru gruntów, - wizualizację zamierzenia w formie widoków elewacji i rzutów kondygnacji, - promesę T. na dostawę energii elektrycznej. W dniu 28.09.2020r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W toku postępowania organ sporządził analizę urbanistyczno - architektoniczną, na którą złożyły się: * mapa obszaru analizy (dalej w skrócie "OA") w zasięgu ok. 100-150m od granic terenu inwestycji. * opis analizy, z wyjaśnieniem, że: OA obejmuje: "tereny zabudowane i niezabudowane wzdłuż drogi gminnej nr 45" z informacją, że w OA znajduje się zabudowa mieszkalna i gospodarcza na dz. [...] i [...]. * ustalenia (wyniki) analizy dotyczące: - szerokości elewacji frontowych budynków w OA wynoszące 10-16m, z przyjęciem do decyzji wielkości parametru od 12 do 15m, - linii zabudowy w odległości "6m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej nr 45", - wskaźnika zabudowy o wymiarze 40% (do "zabudowy" zaliczono powierzchnię budynków, dojazdy, chodniki, parkingi) oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej 60%, - wysokości kalenicy w wymiarze 8-11m z "dowolnym" kierunkiem kalenicy, - dachem dwu-, cztero- lub wielospadowym o nachyleniu połaci 20° - 45°. Na podstawie wyników analizy Wójt Gminy Limanowa wydał 15.01.2021 r. decyzję nr 15/2021 o warunkach zabudowy części działki nr [...] w obr. [...], która została zakwestionowana w administracyjnym toku instancji. Po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 23.03.2021r. znak SKO-ZP-415-35/21 uchyliło decyzję organu I instancji, pod zarzutami naruszenia przepisów kształtujących parametry i gabaryty nowej zabudowy, niewyjaśnienia kontynuacji funkcji, niewłaściwego sporządzenia wyników analizy i zawarcia w decyzji nieprawdziwych informacji o rzekomo istniejącej zabudowie "wzdłuż drogi nr 45". Po zwrocie akt sprawy, organ 10.05.2021r. zawiadomił strony o przystąpieniu do postępowania po decyzji kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że organ sporządził kolejną analizę urbanistyczno-architektoniczną z mapą obszaru analizy w zasięgu 250m, przy czym - według załącznika graficznego do projektu decyzji-granicę OA zakreślono w odległości 100 m. W opisie analizy zawarta jest informacja, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalne, podczas gdy według mapy ewidencyjnej są to siedliska zagrodowe. Z analizy wynika też, że front terenu inwestycji wynosi "4,5m". Na podstawie wyników analizy został opracowany projekt decyzji, który 02.06.2021r. został przekazany do uzgodnień, uzyskując 10.06.2021r. postanowienia organu ochrony środowiska (w zakresie zagrożeń terenów osuwiskowych) oraz organu ochrony gruntów rolnych. W dniu 21.06.2021 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, następnie 18.01.2022r. - po niewyjaśnionym ośmiomiesięcznym okresie bezczynności wezwał inwestora do dostarczenia mapy zasadniczej. W dniu 08.02.2022r p. K. W. mapę dostarczyła, a organ sporządził kolejny projekt decyzji, który ponownie 01.03.2022r. został skierowany do uzgodnień. Dnia 16. 03.2022r. organ ponownie zawiadamia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i 19.04.2022r wydał wymienioną na wstępie decyzję, do której dołączył "Analizę z wynikami" oraz jako załącznik "Nr 2" kopię mapy zasadniczej 1:2000 z oznaczeniem terenu inwestycji fragmentarycznej granicy (prawdopodobnie) obszaru analizy. Od powyższej decyzji, w prawem zakreślonym terminie odwołał się p. J. O., zarzucając, że działka nr [...] jest działką "rolno-leśną" a nie budowlaną. Zarzucił też, że w "ciągu drogi gminnej nr 45 nie ma żadnej zabudowy" i wyraził obawę, że zabudowa działki nr [...] "zablokuje" możliwość zabudowy działki nr [...]. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż odwołanie jest nieuzasadnione w odniesieniu do zarzutu "zablokowania" możliwości zabudowy działki nr [...] z powodu planowanej zabudowy działki nr [...], natomiast zasadna jest uwaga o nieprawdziwej informacji o zabudowie "wzdłuż drogi nr 45". Po ocenie całokształtu postępowania dowodowego, analizy urbanistyczno- architektonicznej i jej wyników, oraz treści decyzji z załącznikami- Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w zakresie zasad i przepisów regulujących sposób ustalenia parametrów, cech i gabarytów nowej zabudowy, oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-6 u. p. z. p. Niezależnie od kwestii wynikających z uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również podane przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie podyktowane względami celowości stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u. p. z. p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 4, § 1-3, § 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia. Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po analizie całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności wyników analizy, na podstawie której ustalono w decyzji wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy podlegające regulacji przepisów rozporządzenia - stwierdziło, że zostały naruszone te przepisy, które decydują o tym, czy nowa zabudowa nie naruszy zastanego ładu przestrzennego n.p. poprzez pozostawienie inwestorowi zbyt dużego marginesu swobody w kształtowaniu gabarytów nowego budynku, co przejawia się m. in. poprzez ustalenie zbyt dużych, 3- metrowych rozpiętości w parametrach szerokości elewacji frontowej, czy wysokości kalenicy. Podstawowym naruszeniem zasad rozporządzenia jest jednak zupełne "oderwanie" przyjętych w decyzji wskaźników i parametrów, od obszaru analizy i stanu faktycznego. Kolegium wskazało, że: 1/ Organ stwierdził, że "obszar analizy obejmuje teren zbudowany i niezabudowany wzdłuż drogi gminnej nr 45", co jest - w świetle dowodów - nieprawdą, ponieważ w OA nie ma przy tej drodze żadnej zabudowy - co oznacza, że nie jest spełniony podstawowy warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u. p. z. p.; 2/ Nie jest udowodniony warunek kontynuacji funkcji w zrozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) § 2 pkt 1 lit. a i lit. c stanowią, iż "zabudowa mieszkaniowa" i "zabudowa zagrodowa" to dwie różne funkcje. Z dowodów w sprawie wynika, że OA znajduje się tylko jedna zabudowana działka nr [...] i jest to zabudowa zagrodowa. Organ nie dowiódł zatem, że warunek kontynuacji funkcji i "dobrego sąsiedztwa" jest spełniony, pomijając nawet fakt, że zabudowa na działce nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej; 3/ Analiza została w całości wykonana wadliwie a jej wyniki nie mają żadnego związku zabudową istniejącą w obszarze sąsiednim. Według całkowicie niejasnych kryteriów ustalono zasięg OA, który zresztą nie jest pokazany na załączniku nr 2, na którym oznaczono (tak w legendzie mapy): liniami przerywanymi koloru czerwonego granicę terenu objętego wnioskiem, oraz "linię rozgraniczającą terenu inwestycji (granice obszaru objętego wnioskiem pod zainwestowanie)". Na tej mapie linią przerywaną koloru czerwonego (pogrubioną) oznaczono teren w zasięgu 320-330m od terenu inwestycji. Linii tej w legendzie nie opisano. 4/ W wynikach analizy podano zasięg OA "100m" wg załącznika graficznego Nr 2. Tymczasem w promieniu 100 m nie ma żadnej zabudowy i nie jest jasne do jakiej zabudowy nawiązują ustalenia dot. szerokości elewacji frontowej ("10-16m") i inne parametry. 5/ W aktach nie ma oświadczenia o przyłączeniu mocy 180 KW, a promesa T. wygasła z dniem 13.08.2021r. 6/Analiza nie zawiera tabelarycznego zestawienia zabudowy sąsiedniej z określeniem jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania terenu. Nie obliczono średnich parametrów według wymagań rozporządzenia i nie wiadomo do czego "nawiązują" wielkości podane w decyzji. 7/ Nie określono frontu terenu inwestycji, bowiem podany wymiar "4-5m" nie może być uznany za ten front. Zwrócić bowiem należy uwagę, że droga dojazdowa (dz. nr [...]) dobiega prostopadle do terenu inwestycji i kończy bieg na działce nr [...]. 8/ Organ bezpodstawnie żądał od wnioskodawcy (pismo z 18.01.2022r.) doręczenia mapy zasadniczej 1:2000, podczas gdy mapa taka od początku zalegała w aktach sprawy (k.5, k.7). Całe postępowanie ma cechy niedopuszczalnej i nieuzasadnionej, postępowanie prowadzone było chaotycznie, a część czynności to działania pozorowane. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO z dnia 23.03.2021 r. Wymienione naruszenia prawa i uchybienia w ocenie Kolegium skutkują wadliwością decyzji, koniecznością jej uchylenia i przeprowadzenia od podstaw całej analizy. Dowodzą przy tym wprost niezrozumienia przepisów regulujących ustalenie warunków zabudowy. Powyższe w ocenie organu uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29.06.2022 r. wniosła p. K. W.. Skarżonej decyzji zarzuciła brak podstaw do stosowania art 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie : 1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jakoby przy drodze obsługującej nieruchomość skarżącej miało nie być żadnej zabudowy podczas gdy prosta analiza publicznie dostępnych danych (mapy z portalu Geoportal) wskazuje, iż działka skarżącej jest obsługiwana z drogi na działce ewidencyjnej nr [...] , z której dostępne są również choćby posesje o numerach porządkowych [...], [...] i [...] (odpowiednio działki nr [...], [...] i [...]) - a więc ocena dowodów dokonana przez organ jest sprzeczna ze stanem faktycznym; 2) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jakoby w aktach postępowania i w treści analizy nie było dowodów co do terenów obsługiwanych z drogi na działce nr [...] oraz pozostałych kwestii wskazanych na str. 3-4 skarżonej decyzji - mimo, iż akta postępowania zawierają stosowny materiał dowodowy w tej kwestii, umożliwiający weryfikację ocen organu pierwszej instancji, zaś w toku poprzedniego rozpoznawania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (w decyzji z 23.3.2021 r.) nie wskazało innego rodzaju braki ówczesnej decyzji Wójta Gminy Limanowa, a więc wówczas w aktach musiał znajdować się stosowny materiał dowodowy; 3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z § 4 - § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne przyjęcie, jakoby nie było możliwe ustalenie przez organ wyższego stopnia odmiennych wskaźników i wymagań w ramach ustalania warunków zabudowy mimo, iż organ I instancji zebrał odpowiedni materiał dowodowy umożliwiający kontrolę instancyjną wyników analizy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano , iż skarżąca ubiega się o ustalenie warunków zabudowy na części swojej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] . Organ Gminy wydał decyzję w tej sprawie w ubiegłym roku, przy czym na skutek odwołania jednego z sąsiadów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło tę decyzję wskazując na braki w zakresie stanu faktycznego. Ponowne rozpoznawanie sprawy trwało długo jak słusznie podniósł organ wyższego stopnia w skarżonej obecnie decyzji, była to nieuzasadniona zwłoka - ale zakończyło się wydaniem decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej. Sąsiad ponownie złożył odwołanie, motywując je rzekomym uniemożliwieniem zabudowania jego nieruchomości - i na jego skutek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu ponownie uchyliło decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym razem jednak decyzja SKO jest wadliwa, a prezentowanego przez ów organ sposobu procedowania w sprawie - niepodobna zaakceptować. Stosownie do art. 138 § 2 Kpa, organ wyższego stopnia może wydać orzeczenie kasatoryjne wyłącznie wówczas, gdy decyzja I instancji "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie’'. Tymczasem SKO zarzuciło decyzji głównie braki merytoryczne - a mianowicie rzekomo błędnie ustalone wyniki analizy - co nie jest naruszeniem przepisów postępowania, lecz naruszeniem prawa materialnego. Chodzi wszak o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter materialnoprawny, a nie proceduralny. SKO zarzuciło wprawdzie organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania - rozumiane jako brak dowodów lub ustaleń faktycznych co do pewnych kwestii - ale te zarzuty są błędne i nie wytrzymują krytyki w świetle materiału zebranego w sprawie. W szczególności Kolegium zarzuca, jakoby żadna zabudowana działka miała nie być dostępna z drogi obsługującej nieruchomość skarżącej. Ale gdyby taka konstatacja była prawdziwa, to SKO zwróciłoby na nią uwagę już przy wydawaniu swej pierwszej decyzji w tej sprawie (chodzi o decyzję z dnia 23.3.2021 r.) Brak zabudowań wzdłuż danej drogi wyklucza przecież w ogóle możliwość ustalania warunków zabudowy, a więc jest negatywną przesłanką orzekania i jako taki winien był podlegać starannej ocenie. Wszak gdyby istotnie żadna zabudowana działka nie była dostępną z drogi na działce nr [...], to SKO winno było orzec co do meritum sprawy, nie zaś kasatoryjnie, jak to uczyniło w skarżonej decyzji. co jednak nie miało miejsca. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że SKO nie próbowało dokonać jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do istnienia lub nieistnienia zabudowy, o jakiej tu mowa - wykrywszy sprzeczność między zawartością podkładu mapowego a opisem zawartym w analizie. Kolegium stanęło na stanowisko, jakoby w dowodach panować miała sprzeczność, co z kolei nakazywało uchylenie decyzji aby sprzeczności usuwał organ I instancji. A tymczasem już prosta analiza publicznie dostępnych danych (mapy z portalu Geoportal) wskazuje, iż działka skarżącej jest obsługiwana z drogi na działce ewidencyjnej nr [...], z której dostępne są również choćby posesje o numerach porządkowych [...] (odpowiednio działki nr [...] [...] i [...]). Tym samym SKO naruszyło swój obowiązek procesowy, wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa - nie próbując dokonywać żadnych ustaleń faktycznych ani oceny materiału zebranego przez organ I instancji. Tymczasem wykonanie tego obowiązku, czyli ocena dowodów i sprawdzenie okoliczności notoryjnych pozwoliłoby dostrzec, że nie ma w tej sprawie żadnego "zakresu koniecznego do wyjaśnienia", a więc i podstaw do stosowania art. 138 § 2 Kpa. Organ wyższego stopnia winien był wydać rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym. Brak podstaw do uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji sprawia, że skarżona decyzja SKO jest wadliwa i nie może się ostać. Tak samo przedstawia się kwestia pozostałych zarzutów wskazanych na str. 3-4 skarżonej decyzji - akta postępowania zawierają stosowny materiał dowodowy w tej kwestii, a więc rozstrzygnięcie wątpliwości wyliczonych w decyzji leżało w gestii SKO i winno było zostać dokonane w postępowaniu przed organem wyższego stopnia. Nie było podstaw do uchylania decyzji w celu przerzucenia tego obowiązku na organ I instancji (tym bardziej, że art. 136 § 1 Kpa pozwala, aby Kolegium bezpośrednio zwróciło się do organu I instancji o niezbędne wyjaśnienia). Z ostrożności procesowej należy wskazać, że gdyby istotnie braki materiału dowodowego miały być nieusuwalne - to SKO zwróciłoby na nie uwagę już w toku poprzedniego rozpoznawania sprawy, w decyzji z 23.3.2021 r. Wówczas jednakże wskazało ono braki innego rodzaju, a więc wówczas w aktach musiał znajdować się taki materiał dowodowy, który SKO uznawało za dostateczny. Tym samym organ wyższego stopnia w istotny sposób uchybił swym obowiązkom w zakresie zbierania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - a więc skarżona decyzja jest wadliwa i nie może się ostać. Tym bardziej nietrafne jest stanowisko SKO co do stosowania § 4 - § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - są to przepisy o charakterze merytorycznym, Kolegium było uprawnione i zobowiązane do ich zastosowania i to bez jakiegokolwiek uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności. Jak samo Kolegium bowiem wskazało, te przepisy organ I instancji zastosował, tyle że wedle SKO należało je stosować inaczej, a więc SKO winno było przeprowadzić ich merytoryczną, instancyjną kontrolę. Skarżąca zauważyła też, że choć SKO nie podzieliło zarzutów odwołania - to jednak nie poświęciło tezom odwołującego się żadnych głębszych rozważań, poprzestając na ich zanegowaniu. W ten sposób decyzja nie rozwiązuje problemu występującego w tej sprawie a wydający ją organ nie wypełnia obowiązków wobec skarżącego. O wiele dalej idące naruszenie prawa zostało jednak popełnione w stosunku do skarżącej - albowiem SKO nie miało podstaw do uchylania skarżonej decyzji, gdyż wszelkie wątpliwości co do orzeczenia I instancji nadają się do wyjaśnienia w oparciu o akta postępowania i wiedzę ogólnodostępną. Skutek tego naruszenia jest dla skarżącej bardzo dotkliwy - Kolegium bowiem, choć stwierdziło przewlekanie postępowania przez organ I instancji, wydało decyzję skutkującą dodatkową przewłoką postępowania. Wskazując na powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej sprzeciw jest konieczny i uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.2003.164.1588). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zachodzi konieczność zbadania czy w sprawie dopuszczalnym jest w ogóle wydanie decyzji pozytywnej w zakresie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy ( w świetle ogólnych przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a w przypadku odpowiedzi pozytywnej na to pytanie przeprowadzenie dalszego szczegółowego postępowania, w wyniku którego ustalone zostaną parametry ewentualnej nowej zabudowy ( zgodnie z wymogami określonymi w powolanym wyżej art. 61 ustawy oraz rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.2003.164.1588). w przedmiotowej sprawie pomimo faktu, iż postępowanie administracyjne toczy się już od ponad 2 lat , a sprawa już dwukrotnie była przedmiotem badania w administracyjnym toku instancji w sprawie nadal nie ustalono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. I o ile rację przyznać można skarżącej, iż w przypadku gdyby Kolegium jednoznacznie stwierdziło wystąpienie w sprawie negatywnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie, to organ II instancji winien rozważyć wydanie decyzji merytorycznej (odmownej- choć mogłoby to skutkować zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) , o tyle nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż niedostatki, niejasność, wewnętrzna sprzeczność dowodów zgromadzonych w sprawie - w szczególności analizy urbanistycznej sporządzonej na użytek niniejszego postępowania jest brakiem, który można uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. Zupełnie niezrozumiałym i niezasadnym jest również zarzut skarżącej, iż organ odwoławczy nie posiada kompetencji do analizy i oceny tego dowodu w sprawie. Jest to bowiem jeden z kluczowych dowodów w przypadku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, i w oparciu o ustalenia tejże analizy organ tak I jak i II instancji powinien się odnieść, a tym samym również zbadać czy odpowiada ona wymogom prawnym ( określonym przez prawo materialne). Tylko bowiem sporządzona w sposób rzetelny i zgodny z prawem materialnym analiza urbanistyczna może być podstawą pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zwłaszcza w sytuacji gdy przewidziane są odstępstwa od uśrednionych danych wynikających z zasad dobrego sąsiedztwa, co też winno być szczegółowo uzasadnione tak w sporządzonej analizie jak i wydanej następczo decyzji organu. Nie można również zarzucić organowi odwoławczemu wyjście poza granice odwołania, albowiem przedmiotem badania przez organ odwoławczy jest dana sprawa, a więc kontroli podlega całe orzeczenie rozstrzygające sprawę, a nie tylko jego elementy ujęte w zarzutach odwołania, tym bardziej, że w odwołaniu zakwestionowano całą decyzję organu I instancji a dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji ocierają się o przesłanki nieważności . W świetle powyższego oraz w świetle dostrzeżonych istotnych uchybień, niejasności dokumentów stanowiących istotę materiału dowodowego w sprawie ( które szczegółowo wymieniono we wstępnej części niniejszego uzasadnienia - str. 4 i 5 uzasadnienia ) w ocenie Sądu organ II instancji zasadnie nie tylko mógł, ale był zobligowany do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a braki również w dokumentacji podstawowej nie pozwalały na jednoznaczne przesądzenie o merytorycznej decyzji negatywnej. W ocenie Sądu słusznie Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleni