II SA/Lu 364/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wojewody Lubelskiego na uchwałę nr XLI/312/22 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Międzyrzec Podlaski na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Rada Gminy Międzyrzec Podlaski podjęła w dniu 29 marca 2022 r. uchwałę Nr XLI/312/22 w sprawie ustanowienia pomnika przyrody obejmując tym statusem dąb szypułkowy, znajdujący się na działce nr 131/2 w miejscowości Łuniew i nadając mu nazwę "Dąb Zdzisław". Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział Warszawa (skarga oznaczona sygn. akt II SA/Lu 364/22) oraz Wojewoda Lubelski (skarga oznaczona sygn. akt II SA/Lu 470/22). Dyrektor GDDKiA zarzucił, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustanowienie pomnika przyrody oraz właściwych mu zakazów zagospodarowania przestrzennego w miejscu, które zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Międzyrzec Podlaski przeznaczone jest pod budowę Autostrady A2. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zwrot zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że przedmiotowe drzewo objęte zostało ochroną pomnikową już w trakcie końcowego procedowania inwestycji celu publicznego jakim jest budowa autostrady A2 na odcinku Warszawa-Kukuryki. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach ustalił już bowiem środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. W trakcie tego postępowania administracyjnego oceniano wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze i społeczne. Organ ochrony środowiska dokonał oceny przedsięwzięcia i wybrał wariant do realizacji, który spowoduje jak najmniejsze straty dla środowiska przyrodniczego i społecznego. W ww. decyzji zostały określone m.in. wymagania dotyczące ochrony środowiska na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji oraz konieczne do uwzględnienia w dokumentacji na późniejszych etapach. Z określonych warunków nie wynika, iż przedmiotowe drzewo winno podlegać jakiejkolwiek ochronie. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego ten sam organ, który określał środowiskowe uwarunkowania dla budowy tego odcinka autostrady A2, uzgodnił na wniosek Rady Gminy Międzyrzec Podlaski uchwałę, dotycząca ustanowienie rzeczonego pomnika przyrody oraz zakazy z tego wynikające, w sposób niezgodny z treścią ww. decyzji. Tym samym, mocą uchwały wprowadzone zostały zakazy, uniemożliwiające lub ograniczające planowaną budowę autostrady A2, której kształt i charakter uwzględniony został również w studium. Natomiast zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała została przyjęta z naruszeniem art. 44 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, który nakłada na organ gminy dokonanie uzgodnienia treści uchwały z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie to dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. W ocenie organu nadzoru ustanowienie pomnika przyrody nie zostało uzgodnione z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, że 16 marca 2022 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie został przesłany projekt uchwały. Postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie wydane zostało natomiast 16 maja 2022 r. Tym samym w dacie podjęcia uchwały Rada Gminy nie dysponowała dokumentem potwierdzającym dokonanie uzgodnienia, stosownie do dyspozycji art. 44 ust. 3a i 3b ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie nie stanowi uzgodnienia podnoszona w piśmie z 17 maja 2022 r. okoliczność, iż podczas rozmowy telefonicznej z Naczelnikiem KDOS, Wydział Spraw Terenowych w Białej Podlaskiej, ten wyraził pozytywną opinię w zakresie projektu uchwały. W ocenie Wojewody niedopełnienie przewidzianej w prawie procedury uzgodnienia projektu uchwały podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektora GDDKiA Wójt Gminy Międzyrzec Podlaski wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nieruchomość objęta uchwałą znajduje się na obszarze, gdzie dopiero planowana jest reralizacji inwestycji drogowej. Inwestycja ta znajduje się na wstępnym etapie, bowiem w sprawie wydana została jedynie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest natomiast decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaś przyszłe zamiary inwestycyjne nie mogą blokować realizacji zadań własnych gminy. Odnośnie zarzutu naruszenia studium organ wyjaśnił, że studium nie jest prawem miejscowym, a zatem nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym nie może kreować uprawnień skarżącego do powoływania się na jego treść. Natomiast w odpowiedzi na skargę Wojewody Wójt Gminy Międzyrzec Podlaski wniósł o umorzenie postępowania w całości, ewentualnie oddalenie skargi. Jak wskazał, zaskarżona uchwał została uchylona na mocy uchwały Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z 28 czerwca 2022 r. nr XLIV/335/22. Do czasu jej uchylenia nie wywołała ona żadnych skutków prawnych. Stąd można wysnuć wniosek, iż uchylenie uchwały jest równoznaczne z utratą przez nią mocy obowiązującej, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. Sąd na mocy przepisu art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obydwie sprawy oraz prowadzenie ich dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Lu 364/22. Obydwie skargi dotyczą bowiem tej samej uchwały. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie należy podkreślić, że kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia lub zastosowania konkretnych rozwiązań. W pierwszej kolejności należy przywołać utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym fakt uchylenia uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, która prowadzi do umorzenia postępowania. Jak bowiem się podkreśla, uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Tym samym nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku - niedopuszczalnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2022 r., poz. 559 - dalej jako "u.s.g.), a także na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 10 ze zm. - dalej jako: "u.o.p."). Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takiegoż upoważnienia dla podjęcia aktu w warunkach przedmiotowej sprawy poszukiwać należy w przepisie art. 44 ust. 1 u.o.p. stanowiącym, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. W rozumieniu u.o.p. pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie (art. 40 ust. 1 u.o.p.). Mając powyższe na uwadze nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Rada Gminy uprawniona byłą do podjęcia spornej uchwały czyniąc jej przedmiotem dąb szypułkowy z uwagi na jego wiek i okazałe rozmiary. Trafny jest jednak zarzut Wojewody, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem obowiązującej w takich przypadkach procedury, tj. bez wymaganego uzgodnienia projektu uchwały dokonanego przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przepisem zobowiązującym radę gminy do takiego działania jest art. 44 ust. 3a u.o.p. zgodnie z którym projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (art. 44 ust. 3b u.o.p.). Jak się podkreśla w literaturze przedmiotu uzgodnienie, o którym mowa w art. 44 ust. 3a u.o.p., jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie popartych dokumentacją merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia lub zniesienia danej formy ochrony przyrody, takich jak zasadność wyboru elementów przyrody, które mają zostać objęte reżimem ochronnym, zastosowanie właściwych oraz adekwatnych środków czy też wskazanie przyczyn zniesienia reżimu ochronnego. Z tego względu uznać należy, że omawiane uzgodnienie stanowi kluczowy element procedury wpływający bezpośrednio na legalności uchwały. Innymi słowy uzyskanie przedmiotowego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, procedującego w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody. Uzgodnienie stanowi bowiem kwalifikowaną formę współdziałania organów przy podejmowaniu uchwały, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ uchwałodawczy nie może przyjąć uchwały. Rację ma również Wojewoda, że Rada Gminy nie uzyskała przed podjęciem uchwały uzgodnienia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z całą pewnością za takie nie można uznać wyrażonej ustnie (w wyniku rozmowy telefonicznej) pozytywnej opinii Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych RDOŚ w Białej Podlaskiej dotyczącej przedmiotowej uchwały, na co wskazywał Wójt Gminy przedkładając projekt uchwały do podjęcia przez Radę (v. pismo z 28 marca 2022 r. - k. 89 a.s.). Przepisy bowiem wprost rozstrzygają, że zajęcie stanowiska w trybie współdziałania następuje przez wydanie aktu jurysdykcji administracyjnej w postaci postanowienia, tj. zawsze w formie pisemnej. Jest to oczywiste jeśli uwzględnić podnoszoną wcześniej okoliczność, że treść rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym rzutuje w istocie na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Tym samym obowiązkiem Rady Gminy było nie tylko samo przedstawienie do uzgodnienia projektu uchwały właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, lecz następnie czekanie na jego odpowiedź udzieloną w formie postanowienia lub milczącej zgody. Innymi słowy przedmiotowa uchwał mogła zostać wydana albo po wyrażeniu explicite stanowiska przez organ ochrony środowiska, albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do dokonania uzgodnienia. W pierwszym wypadku organ administracji zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. W drugim postępowanie prowadzone przez organ współdziałający nie kończy się wydaniem postanowienia, a skutek prawny w postaci przyjęcia określonego stanowiska powstaje bezpośrednio z mocy prawa. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Rada nie dokonała przed podjęciem zaskarżonej uchwały wymaganego uzgodnienia. Nie uzyskała go bowiem, ani w formie postanowienia właściwego organu, ani jego milczącej zgody. Uzgodnienia tego nie stanowi przy tym wyrażona ustnie przez organ uzgadniający opinia dotycząca projektu uchwały, ani tym bardziej wydane przez organ uzgadniający postanowienie z 16 maja 2022 r. Ta ostatnia czynność w żaden bowiem sposób nie sanuje zaistniałego uchybienia organu. Po pierwsze uzgodnienie z istoty powinno zostać dokonane przed podjęciem uchwały, a po drugie zostało ono dokonane po upływie zakreślonego przez ustawę terminu (miesiąca od otrzymania projektu uchwały). Po upływie tego terminu organ uzgadniający traci natomiast uprawnienie do wyrażenia swojego stanowiska. W tych okolicznościach trafna jest teza Wojewody, że niedopełnienie przewidzianej w prawie procedury uzgodnienia projektu uchwały podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w całości. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać obowiązujących norm prawnych w zakresie tworzenia aktów prawnych. Uchwała rady gminy, wydana w oparciu o przepis ustawowy, musi respektować unormowania zawarte w tej ustawie. W tej sytuacji, za bezprzedmiotowe Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów Dyrektora GDDKiA. Warto jedynie napomnieć, że w sytuacji kolizji uchwały ustanawiającej pomnik przyrody z planami realizacji inwestycji celu publicznego, podmiot realizujący ten cel nie jest pozbawiony ochrony prawnej. Tej może bowiem poszukiwać w art. 44 ust. 4 u.o.p. zgodnie z którym zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje m.in. w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd był zobligowany, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., do zastosowania wobec uchwały sankcji nieważności, konsekwencją czego było również orzeczenie o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.