I OSK 876/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2083/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2083/19 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Telewizji Polskiej S.A. o udostępnienie skanów umów zawartych pomiędzy Miastem - Gmina [...], a TVP S.A. w roku 2016 i 2017. TVP S.A., decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako; "u.d.i.p."), art. 104 k.p.a., art. 11 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419, ze zm.), odmówiła udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia skanów wraz z aneksami i załącznikami umów zawartych pomiędzy Miastem-Gmina [...], a TVP S.A. w roku 2016 i 2017. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Podkreślono, że pomimo iż TVP S.A. jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego, działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Wskazała, że jej przychodów nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale przychody te pochodzą także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji, z reklam i audycji sponsorowanych, co wynika z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. W ocenie TVP S.A., postanowienia umów, objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczą organizacji Krajowego Festiwalu Polskiej Piosenki [...] i zawierają warunki handlowe, organizacyjne i finansowe, wypracowane w drodze trudnych i długotrwałych negocjacji. Umowy te posiadają na tyle istotną wartość gospodarczą, że nie można ich udostępnić. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o wynagrodzeniu i warunkach, na jakich następuje organizacja imprezy, a nawet dacie, w jakiej taka umowa zostaje zawarta, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej konkurenta, jednocześnie osłabiając pozycję TVP S.A. i jej możliwości negocjacyjne w przyszłości. Inne stacje telewizyjne również organizują coroczne imprezy muzyczne, konkurując w tym zakresie z TVP S.A. i byłyby zainteresowane poznaniem warunków organizacji podobnych imprez przez TVP S.A. Przy czym zaznaczono, że jest wiele sposobów wykorzystania informacji uzyskanych przez podmioty konkurencyjne, jak np. możliwość zaproponowania kontrahentom korzystniejszych warunków umowy. Tak więc, upublicznienie umów może potencjalnie zagrozić interesom TVP S.A. Jedyną przesłanką do utajnienia, wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji, jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów Spółki. Zdaniem TVP S.A., takie ryzyko występuje w niniejszym przypadku i z tego względu podjęto działania w celu zachowania wnioskowanych umów w poufności, nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści umów, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie podnosząc, że kwestionowana decyzja, w zakresie uzasadnienia wyłączenia jawności określonych w niej informacji, jest ogólna. Podmiot zobowiązany nie dokonał zważenia prawa do informacji i zastosowanego ograniczenia. W uzasadnieniu decyzji odwołano się wyłącznie do zastosowanego ograniczenia. W odpowiedzi na skargę TVP S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), skargę oddalił. Zdaniem Sądu pierwszej instancji TVP S.A. – jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja – w postaci skanów umów zawartych pomiędzy Miastem - Gmina [...], a TVP S.A. w roku 2016 i 2017 – posiada stosowanie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p. charakter informacji publicznej. Niemniej jednak z brzmienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a TVP S.A. prawidłowo zaliczyła wnioskowane umowy do informacji podlegających ustawowej ochronie i odmówiła ich udostępnienia. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy należy więc traktować, jako surogat prawa do prywatności jednostki (osoby fizycznej), na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. Z tego wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. TVP S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku. TVP S.A. jest nadawcą i producentem programów telewizyjnych i prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie, jest uczestnikiem gry rynkowej, a na tym samym rynku funkcjonują też inni przedsiębiorcy o tożsamym przedmiocie działalności. Wobec tego uzasadnione jest twierdzenie, że istnienie na rynku podmiotów konkurencyjnych otwiera kwestię istnienia ryzyka naruszenia interesów TVP S.A. ze strony tych podmiotów. Umowy, zawarte pomiędzy TVP S.A., a Miastem [...], dotyczą współpracy przy produkcji audycji telewizyjnej i zawierają informacje, mające dla TVP S.A. wartość gospodarczą, gdyż odnoszą się do kwestii organizacyjnych, technicznych, rozliczeń finansowych, wypracowanych w drodze negocjacji. Udostępnienie tego rodzaju danych w trybie dostępu do informacji publicznej (czyli potencjalnie wszystkim), w tym jej konkurentom, niewątpliwie może spowodować dotkliwe konsekwencje dla przedsiębiorcy. Uzyskanie bowiem wiedzy na temat zawieranych przez TVP S.A. umów przez inne podmioty, może zostać wykorzystane w konkurencyjnej działalności i skutkować dla nich lepszą pozycją negocjacyjną. TVP S.A. wykazała, że jako przedsiębiorca podjęła niezbędne działania, w celu zachowania poufności wnioskowanych umów. Informacjom, których domaga się skarżący, zgodnie z Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa, obowiązującą w TVP S.A., nadana została klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa", a więc dostęp do nich jest również ograniczony w TVP S.A. Reasumując, zdaniem Sądu, TVP S.A. wypełniła przesłankę materialną "tajemnicy przedsiębiorcy", wykazując, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą. Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Niewątpliwie wiedza o treści wnioskowanych umów, udostępniona podmiotom konkurencyjnym, spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom TVP S.A. w bardzo szeroki sposób. Ponadto, zgodzić się należy z TVP S.A., że udostępnienie pewnych informacji publicznie, w sytuacji, gdy TVP S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby jej interesom. Spełniona została również przesłanka formalna, gdyż TVP S.A. wykazała uzewnętrznioną wolę utajnienia żądanych informacji. Wskazana została konkretna podstawa i zakres poufności informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W dniu 23 marca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, w tym ze względu na ustawową przesłankę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA w Warszawie oceny, czy odmowa udostępnienia informacji w pełni spełnia konstytucyjne przesłanki proporcjonalności i konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej, podczas gdy z pewnością tajemnicą przedsiębiorcy nie są objęte wszystkie postanowienia umów zawartych przez Telewizję Polską S.A. z Miastem [...]; 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że żądane informacje mają wartość gospodarczą, a zatem błędne uznanie spełnienia tzw. przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy ujawnienie informacji, których udostępnienia odmówiono, nie doprowadziłoby do naruszenia sytuacji gospodarczej Telewizji Polskiej S.A, gdyż zawarte umowy nie dotyczą działalności Telewizji na rynku konkurencyjnym. Zdaniem skarżącego kasacyjne WSA w Warszawie zaniechał uznania, czy zasadna jest odmowa udostępnienia całości informacji, objętych wnioskiem (całej umowy/całych umów), czy też znajduje uzasadnienie ograniczenie dostępności tylko niektórych fragmentów umowy. Wyrok WSA w Warszawie nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, przez co doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie jest tak, że wszystkie informacje (postanowienia umowne), znajdujące się w dokumentach będących przedmiotem wniosku, zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Tytułem przykładu, oświadczenia stron umowy, określenie wzajemnych zobowiązań stron, czy też regulacja odpowiedzialności stron, nie zawiera żadnych informacji zawierających wartość gospodarczą, a zarazem stanowią istotną informację dla sprawowania społecznej kontroli działalności publicznej telewizji. Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że żądane informacje zawierają wartość gospodarczą, ponieważ przy realizowaniu audycji Telewizja Polska nie działa w warunkach konkurencyjnych, gdyż z uwagi na zakres realizowanych zadań działa jako podmiot szczególnego rodzaju - publiczny nadawca. W konsekwencji, udostępnienie tych informacji nie mogło naruszyć pozycji rynkowej TVP S.A. Tym bardziej, że Krajowy Festiwal Piosenki Polskiej [...] jest wydarzeniem, organizowanym od ponad 50 lat przez m.in. Telewizję Polską S.A. Jest to wydarzenie publicznego nadawcy, zatem gdy dojdzie do ujawnienia umowy, to nie ma możliwości, ażeby festiwal ten był realizowany przez inny, komercyjny podmiot. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, ponieważ Sąd pierwszej instancji wykazał, że żądane przez Stowarzyszenie umowy w całości są skutecznie objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niewątpliwie umowa, której przedmiotem jest współpraca publicznego nadawcy telewizyjnego z miastem w zakresie przygotowania festiwalu muzycznego może zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Świadczy o tym zapis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 oraz z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca, tj. TVP S.A. podjął działania w celu zachowania treści żądanych umów, ponieważ nadał im klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa stosownie do wewnętrznego aktu prawnego jakim jest znajdująca się w aktach sprawy "Instrukcja ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w TVP S.A.". Klauzula została nadana całej umowie. Klauzula tajemnicy przedsiębiorstwa została nadana ze względu na wartość gospodarczą zawartych umów, w tym przede wszystkim ujętych w nich kwestii organizacyjnych, technicznych a w szczególności finansowych wypracowanych w drodze negocjacji, których jak wskazano ich ujawnienie spowodowałoby, że konkurenci działający na rynku telewizyjnym posiedliby wiedzę, która umożliwiłaby im lepszą pozycję negocjacyjną przy organizacji takich samych lub podobnych imprez rozrywkowych. Podkreślić przy tym należy, że podmiot publiczny działający na rynku nie jest pozbawiony możliwości korzystania z tajemnicy przedsiębiorstwa. Oczywistym jest bowiem, że struktura własności nie może osłabiać rynkowej pozycji przedsiębiorcy wobec innych uczestników obrotu, a gdyby przyjąć inne stanowisko oznaczałby, iż faktycznie publiczne podmioty nie mogłyby chronić swoich tajemnic gospodarczych. Tak więc skoro skarżący kasacyjnie żądał udostępnienia umowy w całości, a nie danych z umowy, a sama umowa objęta została tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja o jaką wystąpiło Stowarzyszenie (umowa) pomimo, że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.