IV SA/Gl 354/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) w R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u B. M. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w pozycji 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 20 czerwca 2009 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 869). W wyniku postępowania epidemiologicznego przeprowadzonego w zakładzie pracy KWK A ustalono, że B. M. pracując od 1984 do chwili obecnej na stanowisku "telemonter i obsługa centrali telefonicznej na powierzchni" nie była narażona na działanie hałasu o natężeniach stwarzających ryzyko uszkodzenia słuchu. Jak wynika z poczynionych ustaleń, pracuje na trzy zmiany robocze, w pomieszczeniu biurowym przy stanowiskach komputerowych, przyjmuje i przekierowuje rozmowy. Na jednej zmianie przyjmuje od 1 do 2 tys. rozmów, przy czym większość z nich to rozmowy z "dołem kopalni". W pomieszczeniu biurowym nie jest narażona na działanie hałasu, natomiast jedyny hałas występujący w słuchawce to ten związany z pracą maszyn i urządzeń na dole kopalni (przenośników, wentylatorów, kombajnów itd.). Uśredniony hałas dla osób zatrudnionych na dole kopalni przy tych maszynach i urządzeniach wynosi od 80 do 85 dB. W trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy-Poradnia Chorób Zawodowych w S. nr [...] z dnia [...]r. oraz orzeczenie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. dnia [...] r. nr [...], stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z uzasadnień obu orzeczeń wynika, iż jednostki medyczne nie rozpoznały choroby zawodowej słuchu u strony ze względu na brak narażenia zawodowego w miejscu pracy na hałas, przy czym przeprowadzone badania wykazały, iż poziom ubytku słuchu odpowiada wymogom określonym w opisie choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 rozporządzenia RM z 2009 r. Stwierdzony poziom ubytku słuchu w WOMP wynosił w UP-55 dB, UL-45 dB, natomiast w IMPiZŚ UL-52 dB,53 dB, UP-53 dB,49 dB. Uzasadnienie orzeczenia WOMP jest bardzo ogólne, wskazuje jedynie na brak narażenia jako podstawę nierozpoznania choroby zawodowej. Bardziej szczegółowe jest uzasadnienie orzeczenia IMPiZŚ z którego wynika, że przebieg kliniczny schorzenia nie jest typowy dla niedosłuchu spowodowanego hałasem. Jak w szczególności wskazano, strona do czasu "zaaparatowania" ucha prawego pracowała ze słuchawką na uchu lewym, a dopiero od roku w trakcie obsługi centrali ma założona słuchawkę na ucho prawe. Wobec tego należało się spodziewać uszkodzenia słuchu w uchu lewym, podczas gdy stwierdzono u niej obustronny niedosłuch z przewagą po stronie prawej. Ponadto B. M. choruje od ok. 9 lat na nadciśnienie tętnicze, stwierdzono u niej [...], a także zaburzenie gospodarki węglowodanowej (rozpoznano [...]). Schorzenia te, podobnie jak i zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego należą do czynników mogących wpływać na stan narządu słuchu. W wyniku wniesionego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, w szczególności orzeczeń uprawnionych jednostek medycznych, podzielił stanowisko tego organu co do braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u strony ze względu na brak narażenia zawodowego. Organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu RM z 2009 r., zwracając uwagę na orzeczenia lekarskie WOMP i IMPiZŚ oraz związanie tymi orzeczeniami organów podejmujących decyzje w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W jego ocenie nie ma podstaw do tego, aby orzeczenia te kwestionować. W skardze z dnia 30 marca 2015 r. B. M. zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które zobowiązują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jak wywodzi w skardze, badania hałasu przeprowadzone przez PPIS w R. były wykonane w pomieszczeniu centrali telefonicznej, a nie bezpośrednio na aparacie telefonicznym. Podczas 8 godzinnego dnia pracy odbiera średnio 1880 do 2 tys. telefonów z czego 50% z dołu kopalni. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W szczególności podkreślił okoliczność w postaci związania organów podejmujących decyzje w sprawach chorób zawodowych orzeczeniami właściwych jednostek medycznych, brakiem możliwości ich merytorycznej kontroli oraz dokonywania własnych ustaleń w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: [...]WPIS) z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u B.M.choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: k.p.) Za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W świetle powyższych regulacji stwierdzenie choroby zawodowej przez organ inspekcji sanitarnej wymaga zaistnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym czasami w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić; po drugie- wykonywanie pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy; po trzecie - ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym". Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Przepis art. 237 § 1 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: 1/ wykazu chorób zawodowych; 2/ okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym; 3/sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz 4/ podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych Organy inspekcji sanitarnej, uprawnione do stwierdzania chorób zawodowych, pozostają związane postanowieniami rozporządzenia, co do rodzaju (charakterystyki) chorób zawodowych, w kwestii trybu prowadzonego postępowania oraz podmiotów uprawnionych do rozpoznawania takich chorób. Skarżąca ubiegała się o stwierdzenie u niej choroby zawodowej, wskazanej z pozycji 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 20 czerwca 2009 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 869, dalej: rozporządzenie RM z 2009 r.). Jak wynika z zamieszczonego tam opisu, chorobą taką jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz. Przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, podjęte na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., określiło wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Rozpoznanie choroby zawodowej, jak wynika z analizy powinno przebiegać na zasadach i w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych oraz jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (ust. 2 § 5). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust., wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania ("orzeczenie lekarskie"), na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie, we wskazanym zakresie, do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pracownika lub byłego pracownika . Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej zostało przeprowadzone z zachowaniem wyżej określonych zasad. Jednakowoż, co uszło uwadze organów inspekcji sanitarnej, uzyskanie orzeczeń lekarskich wypowiadających się merytorycznie co do choroby zawodowej nie jest jedynym warunkiem podjęcia decyzji w świetle art. 2351 k.p. Orzeczenia te dotyczą pierwszej i trzeciej przesłanki ze wskazanych wyżej, koniecznych do stwierdzenia choroby zawodowej, natomiast nie rozstrzygają kwestii drugiej przesłanki tj. narażenia zawodowego. W tym zakresie właściwy jest organ inspekcji sanitarnej, uprawniony do prowadzenia postępowania epidemiologicznego. W ocenie Sądu, postępowanie to zostało przeprowadzone nieprawidłowo, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z "Karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej" z dnia 11 kwietnia 2014 (k. 7 akt administracyjnych) sporządzonej w trakcie postępowania służby zakładu pracy, przyjętej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., skarżąca obsługując centralę telefoniczną KWK SA Odział A nie była narażona na działanie hałasu w miejscu pracy. Charakterystyka środowiska pracy zawarta w pkt. 13 tego dokumentu, a zwłaszcza konkluzje co do braku narażenia zawodowego, została przyjęta tak przez lekarzy orzeczników jednostek medycznych I i II stopnia, jak i przez organy I i II instancji, bez głębszych refleksji. Skoro z opisu tego wyraźnie wynika, iż hałas na dole kopalni, wynikający z pracy maszyn i urządzeń, wynosił od 80 do 85 dB, a skarżąca przyjmując codziennie setki telefonów z tegoż dołu mogła być (potencjalnie) narażona na ten hałas, to wbrew zasadom logiki jest ocena poziomu hałasu w pomieszczeniu, w którym zainstalowana jest centrala telefoniczna. Ocena ta powinna dotyczyć miejsca, gdzie może być źródło takiego hałasu, a więc słuchawki. Podnosi to skarżąca i trudno nie przyznać jej racji. Brak ustaleń w tym względzie może rzutować także na prawidłowość orzeczeń lekarskich, w ramach których ze względu na brak narażenia zawodowego nie rozpoznano choroby zawodowej u B. M. Przyjdzie zauważyć, że przygotowując te orzeczenia uchybiono obowiązkom wynikającym z § 6 ust. 5 rozporządzenia RM z 2009 r. Zakres informacji zawartych w dokumentacji dotyczącej narażenia zawodowego był niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, wobec czego lekarz był zobowiązany do wystąpienia o jej uzupełnienie. Sąd, podobnie jak organy orzekające w sprawie choroby zawodowej, pozostaje związany orzeczeniami lekarskimi mającymi charakter opinii biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., pod warunkiem jednak takim, że nie budzą one żadnych wątpliwości. Skoro jednak nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia narażenia zawodowego skarżącej, która przesądzała w istocie rzeczy o odmowie rozpoznania choroby zawodowej słuchu u B. M., to opinie te uznać trzeba za wadliwe. Przedstawione powyżej rozważania uprawniają do konstatacji, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie przeto uwzględnić przedstawioną argumentację oraz uzupełnić materiał dowodowy. Ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy organ oceni pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Będzie miał na względzie fakt, iż to organ stwierdza chorobę zawodową, a opinie placówek diagnostycznych orzekających sprawie podlegają takiej samej ocenie jak każdy inny dowód. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.