I OSK 1341/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1391/10 w sprawie ze skarg C. S. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2) zasądza od C. S. i B. B. na rzecz Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwoty po 140 złotych (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi C. S. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej stwierdzała nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1954 r. w odniesieniu do lokali [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1954 r., w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. oraz udziałów w prawach do nieruchomości wspólnej, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali – zostały wydane z naruszeniem prawa. W pozostałej części organ stwierdził nieważność ww. decyzji z 1954 r., bowiem powołane orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 21 listopada 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli m.in. C.S. i B.B., podnosząc, że okoliczność sprzedania lokali nr [...] i [...], których są właścicielami, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Minister wskazał, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w sytuacji, kiedy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Minister podtrzymał również swoje stanowisko, że sprzedaż lokali nr [...] i [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Podstawą sprzedaży tych lokali były bowiem decyzje administracyjne Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej (jak to miało miejsce w odniesieniu do właścicieli przedmiotowych lokali), to właśnie ta decyzja, a nie decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia praw związanych z tymi lokalami. Na decyzję ostateczną skargi wnieśli C. S. i B. B., zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Wskazali, że organ nadzoru nie rozważył konsekwencji zmiany ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r. i uchyliła dwuetapowe kreowanie prawa użytkowania wieczystego. Od powołanej daty nabycie własności lokalu oraz związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego nie następowało w wyniku wykonania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących powołane akty notarialne miały charakter samoistny, a wydane przed 5 grudnia 1990 r. decyzje o sprzedaży lokali nie wywoływały żadnego skutku prawnego. Uwzględniając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że co do zasady stanowisko organu jest zgodne z przyjętą linią orzeczniczą, że w sytuacji, kiedy sprzedaż lokalu oraz oddanie nieruchomości dekretowej w użytkowanie wieczyste nastąpiło w wykonaniu decyzji administracyjnej – to samo orzeczenie dekretowe nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Jednakże Sąd I instancji podkreślił, że zdarzają się sytuacje szczególne, które związane są z fundamentalną transformacją polskiego prawa nieruchomości, które nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r. Sytuacja prawna lokali skarżących została ukształtowana właśnie w momencie transformacji systemu – bowiem decyzja o sprzedaży lokali została wydana przed 5 grudnia 1990 r., jednak akty notarialne zostały zawarte już w ramach systemu, który nie wymagał wydania decyzji administracyjnej. Takie sytuacje wymagają szczególnego podejścia, nie zaś zastosowania automatyzmu interpretacyjnego. Tymczasem organ w ogóle nie wziął pod uwagę stanu prawnego, w jakim zostały zawarte akty notarialne dotyczące sprzedaży lokali na rzecz skarżących. Do dnia 5 grudnia 1990 r. przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) stanowił, że zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Po zmianie ustawy, która m.in. zniosła publicznoprawne mechanizmy obrotu nieruchomościami publicznymi (jak wydawanie decyzji), wprowadzając regulacje cywilistyczne, trudno jest wywodzić, że decyzje o sprzedaży lokali były tymi zdarzeniami prawnymi, które stanowiły podstawę sprzedaży lokali. W zaskarżonej decyzji zabrakło w tej materii wykładni systemowej, którą należało zastosować w pierwszej kolejności. Zatem Sąd I instancji uznał, że akty notarialne sprzedaży lokali miały charakter samoistny, a decyzje o sprzedaży lokali nie wywoływały w wypadku sprzedaży lokali nr [...] i [...] jakiegokolwiek skutku prawnego. Tym samym należało uznać, że choć oceniane w postępowaniu nadzorczym decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., to w odniesieniu do lokali nr [...] i [...], jako sprzedanych na podstawie aktów notarialnych nie mających już powiązania z decyzjami o sprzedaży lokali, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie : 1/ prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że w stosunku do lokali mieszkalnych, co do których decyzje administracyjne o sprzedaży oraz ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu zostały wydane przed datą 5 grudnia 1990 r., zaś umowy w formie aktów notarialnych sporządzono po tej dacie, zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1954 r.; 2/ przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej a wiążącej oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, b) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że sytuacja, w której decyzja administracyjna o ustanowieniu sprzedaży lokalu została wydana przed 5 grudnia 1990 r., zaś akt notarialny został zawarty po tej dacie, nie wpływa na możliwość przyjęcia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Przepisy uchylające art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie anulowały wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych o sprzedaży, a tym samym decyzje te pełniły funkcje dokumentu stwierdzającego zgodę właściciela na sprzedaż, warunki takiej sprzedaży oraz osobę uprawnioną do nabycia. Po dniu 5 grudnia 1990 r. decyzje zostały zastąpione uchwałami właściwego organu i upoważnieniem do zawarcia umowy. Organ wskazał, że bez wydanej decyzji umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego nie mogłaby zostać zawarta. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. S. i B. B. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, choć wyłącznie w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. Błędnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w stosunku do lokali mieszkalnych, co do których decyzja o sprzedaży oraz ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu została wydana przed dniem 5 grudnia 1990 r., zaś umowy notarialne sporządzono po tej dacie, zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Nie można się bowiem zgodzić z wywodem zaprezentowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że zmiana art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), spowodowała, że akty notarialne sprzedaży lokali nie miały już oparcia we wcześniej wydanych decyzjach administracyjnych, a przez to nabrały charakteru samoistnego. Wprawdzie po wejściu w życie ustawy nowelizującej (co nastąpiło właśnie w dniu 5 grudnia 1990 r.) zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie musiało już być poprzedzone wydaniem decyzji określającej m.in. nabywcę i przedmiot zbycia, czego wymagał art. 35 ustawy z 1985 r. w wersji sprzed noweli, to ustawa nowelizująca nie regulowała kwestii mocy prawnej decyzji wydanych przed jej wprowadzeniem. Zagadnieniem tym zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 835/10, podniósł, że nie doszło wówczas z mocy prawa do wygaśnięcia przedmiotowych decyzji. Nie została także wydana, na podstawie art. 162 k.p.a., decyzja wygaszająca te decyzje. W takiej sytuacji pozostawały one w obrocie prawnym, a co za tym idzie mogły wywoływać określone skutki prawne. Fakt, że po dniu 5 grudnia 1990 r. zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie musiało być poprzedzone stosowną decyzją administracyjną, nie jest jednoznaczne z automatyczną utratą bytu prawnego takich decyzji. W niniejszej sprawie zawarcie stosownych umów w formie aktów notarialnych było poprzedzone decyzjami administracyjnymi. Z aktów tych wynika jednoznacznie, że stanowiły podstawę ich zawarcia – wręcz powołano się na wykonanie przedmiotowych decyzji. Określały bowiem zarówno nabywcę, przedmiot nabycia, cenę jak i inne warunki, które zostały ujęte w akcie notarialnym. Zmiana dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprawdzie wyeliminowała decyzyjny tryb ustalania nabywcy prawa użytkowania wieczystego i własności lokalu, ale nie wprowadzała całkowitej swobody umów w tym zakresie. Wprowadziła bowiem obligatoryjny tryb sporządzania przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub do oddania w użytkowanie wieczyste podawanych do publicznej wiadomości. W wykazie takim, poza określeniem szczegółowym nieruchomości, podawano również m.in. jego cenę, cenę gruntu, wysokość opłat, czy warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zawarcie przedmiotowych umów notarialnych nie było poprzedzone ustawowym trybem wprowadzonym od dnia 5 grudnia 1990 r. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że przedmiotowe decyzje administracyjne stanowiły podstawę zawarcia umów notarialnych o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu związanego ze sprzedanym lokalem. Jak już wyżej podkreślono, decyzje te były w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki – m.in. zawarcie przez właściciela umów o sprzedaży lokali i oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu. Prawidłowo zatem organ uznał, że w przypadku lokali nr 4 i 6 decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części. Zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie oznacza jednak, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Ze skargi kasacyjnej wyłania się bowiem takie oto uzasadnienie dla owych zarzutów, że błędne rozumienie art. 156 § 2 k.p.a. spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów postępowania. Tymczasem aby naruszenie przepisów postępowania mogło zostać uznane za zasadne, musi mieć ono charakter niejako samoistny, a nie wynikać z błędnej wykładni przepisu materialnego. Dlatego chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wyrażenie błędnej, a wiążącej oceny prawnej sformułowanej w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z tym drugim przepisem, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargi i uchylił decyzję w zaskarżonej części, co obligowało do zawarcia w uzasadnieniu stosownej oceny prawnej i wskazań odnośnie do dalszego postępowania. Zatem Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył powołanego przepisu. Naruszenie miałoby miejsce, gdyby Sąd I instancji w uzasadnieniu nie zawarł stosownych wskazań. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. W żaden sposób nie można bowiem w niniejszej sprawie przyjąć, że Sąd I instancji nie rozstrzygał na podstawie akt sprawy, do czego obliguje go art. 133 § 1 p.p.s.a. Wadliwość zaskarżonego wyroku wiązała się przecież z błędną wykładnią art. 156 § 2 k.p.a., a nie z tym, że Sąd wziął pod uwagę jakieś fakty, czy dokumenty nie znajdujące się aktach sprawy, czy nie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego. Tak samo należy potraktować zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Zarzut ten już wprost odnosi się do wskazanych przepisów prawa materialnego, których naruszenie Naczelny Sąd Administracyjny już stwierdził. Zatem, ponieważ zaskarżony wyrok narusza jedynie prawo materialne, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargi i oddalił je uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.