II OSK 182/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 28/17 w sprawie ze skargi S.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 28/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. (skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., albowiem w rozstrzygnięciu organów wskazana została działka nr [...], która nie znajduje się we władaniu Z. H., ani nie jest jej własnością, gdyż w 2016 roku została podzielona na dwie działki o nowych numerach, zaś błędne oznaczenie działki w rozstrzygnięciu decyzji w myśl dominującego w judykaturze poglądu nie stanowi "oczywistej omyłki" bądź "błędu pisarskiego" podlegającego sprostowaniu w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a, co powoduje, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; naruszenie przepisów prawa tj. art, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Mazowieckiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy inwestorowi rzeczywiście przysługiwało prawo do dysponowania działką oznaczoną nr [...]; naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego; naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie że organ odwoławczy zasadnie utrzymał decyzję organu l instancji w mocy, mimo braku ekspertyzy technicznej do zamiennego projektu budowlanego; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust, 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż PINB nie miał podstaw żądania dołączania ekspertyzy technicznej do zamiennego projektu budowlanego, gdyż wprowadzone zmiany nie dotyczyły tego zakresu inwestycji, a sam projekt zamienny zawiera szczegółową charakterystykę i ocenę elementów konstrukcyjnych poprzedniego - nadbudowanego budynku, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego przy zmianie wielkości kubatury budynku i obciążeń obiektu budowlanego wymagają sporządzenia rzeczonej ekspertyzy. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci "Opinii geodety do protokołu granicznego - analiza materiałów archiwalnych" sporządzonej przez geodetę M. B., która została załączona przez panią Z. H. do akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, z którego wynika, iż w dniu [...] maja 2016 r., został zatwierdzony podział działki [...] na dwie inne: [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, że obecnie budynek gospodarczy, na który została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt budowlany zamienny znajduje się na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Jednocześnie wskazano, że projekt budowlany zamienny dotyczący działki o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...] został zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 2016 r., czyli już po dacie podziału tej działki na dwie mniejsze o nr [...] i [...]. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczenie numeru działki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia określonych robót, w precyzyjnie oznaczonym miejscu. W jego ocenie nie jest zatem możliwe sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. gdyż nie może dotyczyć numeru działki, bowiem w takim zakresie nie podpada to pod pojęcie błędu czy omyłki. Podniósł, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest decyzją konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Skoro zaś zaskarżone decyzje nie odzwierciedlają położenia budynku gospodarczego po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], to przyjąć należy, że wadliwość decyzji polegająca na niewłaściwym oznaczeniu działki budowlanej, na terenie której mają być prowadzone roboty budowlane nie jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W jego ocenie sprostowanie w ten sposób decyzji jest równoznaczne ze zmianą decyzji, zaś zmiana rozstrzygnięcia decyzji w zakresie miejsca wykonywania robót budowlanych, nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Ponadto, w jego ocenie brak weryfikacji czy inwestorowi rzeczywiście przysługiwało prawo do dysponowania działką oznaczoną nr [...] stanowiło naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał również, że uznanie przez Sąd, iż PINB nie miał podstaw żądania dołączania ekspertyzy technicznej do zamiennego projektu budowlanego, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego przy zmianie wielkości kubatury budynku i obciążeń obiektu budowlanego wymagają sporządzenia rzeczonej ekspertyzy stanowiło naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż przedłożona przez inwestora dokumentacja, sporządzona przez wskazanego wyżej projektanta nie spełnia wymogów ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. H. wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach zgodnie z rozstrzygnięciem oraz o przeprowadzenie dowodu z wyciągu z ewidencji gruntów z wypisem z kartoteki budynków na okoliczność, iż przysługiwało jej prawo do dysponowania działką, na której zlokalizowany jest budynek będący przedmiotem rozbudowy i nadbudowy, zarówno w dacie ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku, jak i w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdzającej ten projekt budowlany zamienny, pomimo zmiany numeru ewidencyjnego działki. W uzasadnieniu wskazała, że skoro decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyły zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy tego samego obiektu, to nie ma znaczenia okoliczność, iż w trakcie postępowania administracyjnego działka o pierwotnym numerze ewidencyjnym [...] została podzielona na dwie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. W jej ocenie o jednoznacznym zdefiniowaniu, że dotyczą one tego samego obiektu świadczy okoliczność, że wskazany został w decyzjach adres administracyjny nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że pomimo zmiany numeru ewidencyjnego działki powstałego w wyniku jej podziału, adres nieruchomości nie uległ zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. albowiem w rozstrzygnięciach organów wskazana została działka nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego działka przy ul. [...] w [...], na której posadowiony jest budynek gospodarczy nosiła numer [...], zaś na skutek podziału geodezyjnego została wydzielona działka [...], na której w chwili obecnej znajduje się przedmiotowy budynek. Zauważyć jednak należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że inwestorowi Z. H. nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie zarzuca, że w toku postępowania administracyjnego organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ architektoniczno-budowany nie jest uprawniony do badania w postępowaniu o pozwolenie na budowę istnienia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości i w związku z tym domagania się od niego złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do terenu na cele budowlane, jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego nie zostanie podważona legalność złożonego przez inwestora oświadczenia. W rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] objętej wnioskowanym o pozwolenie na budowę zamierzeniem budowlanym wskazując, że nieruchomości te stanowią własność inwestora. Okoliczność ta nie była kwestionowania. W skardze kasacyjnej zaś wywiedziono, że działka nr [...] została podzielona na dwie działki, a projekt podziału został zatwierdzony przez Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Przy czym skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że inwestorka nie jest właścicielką działki, na której zlokalizowany jest budynek, to jest działki nr [...], a jedynie wskazuje, że nie jest już ona właścicielką działki nr [...]. Z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną, to jest wypisu z rejestru gruntów oraz wypisu z kartoteki budynków wynika, że właścicielka działki o nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek jest inwestorka Z. H. Z powyższych względów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzut ten należało uznać za niezasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 oraz art. 3 k.p.a. poprzez niepostrzeżenie przez Sąd I instancji, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepisy te zostały naruszone albowiem w sprawie nie sporządzono ekspertyzy technicznej do zamiennego projektu budowlanego. W odniesieniu do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz - w przypadku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy maja obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (por. A. Gliniecki Prawo budowlane. Komentarz. Lex komentarz do art. 35 Prawa budowlanego). Zauważyć ponadto należy, że z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W rozpoznawanej sprawie organ nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny z inwentaryzacji tej wynika, że nie doszło do zmiany parametrów obciążeniowych mających znaczenie z punktu widzenia istniejących elementów konstrukcyjnych. Materiał dowodowy nie wskazywał zaś aby w sprawie występowały okoliczności wskazujące na konieczność sporządzenia dodatkowej ekspertyzy technicznej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem w sprawie nie doszło do zamiany sposobu użytkowania budynku, co zasadnie wywodził Sąd I instancji, a ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zostały w tym zakresie skutecznie podważone. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową, która nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten reguluje jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tego przepisu powinno towarzyszyć powiązanie go z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Brak takiego powiązania czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.