II SA/Sz 98/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydanej w postępowaniu w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S., działka nr [...], obręb ew. [...], wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i nakładającą na inwestorów D. i W. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi w terminie do 31 stycznia 2020 r. projektu budowlanego zamiennego ( w czterech egzemplarzach), uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę wraz z wymaganymi uzgodnieniami, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wyznaczył nowy termin przedłożenia projektu zamiennego do dnia 30 maja 2020 r.. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 3 października 2018 r. PINB przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul [...] w S. pod kątem zgodności z prawem wykonanych na tej nieruchomości robót budowlanych. Według ustaleń organu powiatowego, wynikających z protokołu oględzin, budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej został rozbudowany w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1991 r. Projekt budowlany zakładał rozbudowę budynku poprzez powiększenie rzutu parteru o pomieszczenie wiatrołapu od frontu oraz rozbudowę o pokój w stronę ogrodu, podniesienie dachu od strony ogrodu oraz wykonanie lukarny od frontu budynku, wykonanie tarasu na części rozbudowanego parteru od strony ogrodu. Z pomiarów budynku dokonanych podczas oględzin wynikało, że rozbudowa od strony ogrodu została wykonana ze zmianą w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Pokój, który w projekcie miał wymiary 330x502 został wykonany w obrysie Pu – 4,50x5,10. Dodatkowo wybudowany został przedsionek do pokoju od strony ogrodu o Pz 256 x165, który nie jest objęty pozwoleniem na budowę. Z protokołu wynika również, że od strony ogrodu został wykonany na dobudowanym pokoju taras, natomiast od strony ulicy lukarna. Z ustaleń organu wynikało, że inwestorzy oświadczyli do protokołu, iż roboty budowlane zostały zakończone około 1999 r., natomiast o zakończeniu budowy nie zawiadomili organu oraz nie występowali o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od decyzji PINB z dnia [...] września 2019 r. nakładającej na D. i W. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego odwołała się J. R. zarzucając organowi, że pominął , wynikającą z jej wniosku z dnia 14 grudnia 2018 r., kwestię dokonania przebudowy dachu w budynku przy ul [...] w ten sposób, żeby lukarna nie przechodziła na posesje właściciela budynku przy ul. [...], część budynku służąca za taras znajdowała się w granicach nieruchomości przy ul. [...] oraz, żeby wody opadowe z tarasu nie były kierowane w stronę jej nieruchomości. Organ odwoławczy analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] września 1991 r. na rzecz S. W. a następnie przeniesiona w dniu 22 września 1997 r. na rzecz D. i W. S.. Wybudowanie pokoju o wymiarach odbiegających od zawartych w projekcie budowlanym oraz wybudowanie przedsionka, którego projekt nie przewidywał spowodowało, że zmianie uległa kubatura i powierzchnia zabudowy budynku, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. ZWINB powołał się na przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego oraz na przepis ust. 5a dotyczący kwestii warunków uznania odstąpienia od projektu budowlanego za nieistotne. ZWIBN uznał, że zwiększenie długości pokoju o 1,20m (przy projektowanej 3,30m)powoduje, że warunek nieprzekroczenia długości obiektu o 2% nie został dochowany. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego dotyczących postępowania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz skutków prawnych związanych z zakończeniem postępowania naprawczego bądź to po wykonaniu obowiązków wynikających z decyzji, bądź konsekwencji związanych z zaniechaniem ich wykonania. ZWINB wskazał nadto, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że część zabudowy znajduje się na jej terenie, iż w sytuacji, gdy stan faktyczny budowy narusza obowiązujące przepisy prawa, projekt budowlany zamienny powinien zawierać zakres robót niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, uwzględniając posiadane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, niezadowolona z decyzji ZWINB z dnia [...] grudnia 2019 r. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła zarzuty naruszenia: 1/ przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 197 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego cyt.: "polegające w szczególności na braku przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych, dziennika budowy, przesłuchania skarżącej, warunków zabudowy wydanych dla inwestorów, treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", podczas gdy dla rozstrzygnięcia spraw, a w tym ustalenia właściwego stanu faktycznego niezbędne było przeprowadzenie tych dowodów celem ustalanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w tym: i. zajęcia przez inwestorów nieruchomości skarżącej, ii. okoliczności prowadzenia robót budowlanych przez inwestorów, w tym trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę na którą się powołują (tak art.32 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. prawo budowlane); b. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w treści uzasadnienia dla decyzji podstawowych elementów tego uzasadnienia tj. i. wskazania przeprowadzonych przez organ II instancji dowodów oraz wynikających z nich treści; ii. oceny przeprowadzonych przez organ II instancji dowodów oraz wynikających z nich treści; iii. wpływu ustaleń i ocen organu II Instancji na ustalenia i ocenę dowodów przez organ I instancji; iv. ustalenia czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].09.1991 r. znak [...] w 1999 r. była decyzją ważną i pozostającą w obrocie; v. odniesienia się do zarzutów odwołania, a w tym do zarzutu naruszenia granicy nieruchomości; co oznacza, że organy administracji publicznej obu instancji w uzasadnieniach nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, ani nie wskazały dowodów, na których oparły się przy wydawaniu swoich decyzji; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik spraw, gdyż skutkowało nie ustaleniem przez organ I i II instancji, że badana rozbudowa została dokonana w oderwaniu od przywołanego w decyzji pozwolenia na budowę (a nie na jego podstawie), że badana rozbudowa została dokonana na działce skarżącej o numerze [...], a w dalszej kolejności nie wydaniem przez organy polecenia rozbiórki ewentualnie przedstawienia projektu zamiennego przewidującego usunięcie nielegalnej zabudowy z działki skarżącej i dostosowania pozostałej zabudowy do aktualnych przepisów prawa. 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: a. art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie oparte o uznanie, że rozbudowa inwestorów realizowana była w oparciu o decyzję o pozwolenie na budowę wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1991 r. podczas gdy: i. na okoliczność prowadzenia robót organy przeprowadziły tylko jeden dowód, tj. przesłuchanie inwestorów, co pozostaje działaniem oczywiście wadliwym skoro pomija przeprowadzenie dowodu o bardziej obiektywnym charakterze jak wpisy z dziennika budowy oraz zeznania sąsiadów w szczególności skarżącej; ii. organ II instancji pominął okoliczność wyjścia nie tylko poza zakres projektu budowlanego ale poza zakres nieruchomości co wyklucza uznanie tego rodzaju działań za rozbudowę i wymusza uznanie tak przeprowadzonych robót za samowolę budowlaną bowiem dla prac realizowanych na działce skarżącej w ogóle nie było pozwolenia na budowę; b. z ostrożności procesowej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przepisaniu treści tego przepisu do sentencji bez wskazania robót i czynności jakie inwestorzy mają wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem podczas gdy: i. według treści tego przepisu rolą organu jest doprecyzować jakiego rodzaju prace ma obejmować projekt zamienny , a w szczególności do usunięcia zabudowy z działki skarżącej, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że skoro Prezydent Miasta S. w dniu [...] września 1997 r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz D. i W. S., oznacza to że w dniu wydania tej decyzji pozwolenie z dnia [...] września 1991 r. pozostawało w obrocie prawnym. ZWINB wyjaśnił również zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz to, że projekt zamienny powinien uwzględniać zakres robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stanu niezgodności z prawem, w tym rozbiórkę części obiektu wybudowanego na terenie , co do którego inwestor nie może się wykazać prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, o ile taka sytuacja ma miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z powołanego przepisu wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolowana w tej sprawie decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z decyzją ZWINB, zmieniającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. (PINB) w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalającą go na dzień 30 maja 2020 r., inwestorzy D. i W. S. zostali zobowiązani do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (w czterech egzemplarzach) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę wraz z wymaganymi uzgodnieniami. Organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów powyższy obowiązek albowiem w toku postępowania stwierdził, że roboty budowlane polegające na rozbudowie stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z ustaleń organów orzekających w sprawie oraz załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...] została wydana ówczesnemu właścicielowi budynku 23 września 1991 r. na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Załącznikami do decyzji był plan zagospodarowania, projekt budynku, dziennik budowy i tablica informacyjna. Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1997 r. pozwolenie na budowę, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które- według oświadczenia kierownika budowy- nie wygasło, zostało przeniesione na rzecz inwestorów D. i W. S.. Legalność tej decyzji nie została w żadnym trybie zakwestionowana lub podważona. Organ nadzoru budowlanego w dniu 3 października 2018 r. przeprowadził oględziny budynku stanowiącego własność inwestorów i stwierdził, że rozbudowa została wykonana z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, skutkiem powyższych ustaleń jest nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz- w razie potrzeby-wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taki też obowiązek organ nadzoru budowlanego nałożył na D. i W. S.. Inwestorzy decyzji ani decyzji PINB, ani ZWINB nie zakwestionowali. Nie zgodziła się z nimi natomiast właścicielka sąsiedniego budynku wskazując przede wszystkim, że inwestorzy poprzez rozbudowę naruszyli jej prawo własności, albowiem taras i lukarna wykraczają poza granice nieruchomości stanowiącej własność małż. S. . Zauważyć należy, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska; bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu, (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 wskazanej ustawy. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego powinien wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wówczas, gdy jest to uzasadnione charakterem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności, gdy te odstępstwa polegają na wykonaniu robót budowlanych na terenie, na którym według "pierwotnie" zatwierdzonego projektu budowlanego roboty budowlane nie miały być wykonywane. Skoro zastrzeżenia takie są formułowane przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, to organ na tę okoliczność winien zwrócić uwagę badając legalność przedłożonego przez inwestorów projektu zamiennego, poddając w szczególności analizie projekt zagospodarowania działki, aktualność mapy, określenie granic działki, obrys i układy istniejących części budynku, rzędne i wymiary. Należy jednak zaznaczyć, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego stanowi kolejny etap postępowania naprawczego. Dodać należy, że z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego wynika, iż pozytywnym dla inwestora sposobem zakończenia postępowania wszczętego w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jest jedynie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i – w zależności od tego czy budowa została zakończona – udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie jest więc dopuszczalne pozytywne dla inwestora zakończenie tego postępowania, jeżeli nie sporządzi i nie przedstawi projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane konieczne w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek nałożony na małż. S. mający na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem ma znaczenie dla właścicielki nieruchomości sąsiedniej, albowiem o ile po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego zostanie stwierdzone, że roboty budowlane zostały przeprowadzone na nieruchomości, do której inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stan taki musi podlegać sanacji pod rygorem rozbiórki tej części wykonanych robót. Podsumowując, skoro w zainicjowanym przez organ postępowaniu naprawczym sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, skargę J. R., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.